近年來，受稅收收入增長(zhǎng)疲軟、土地出讓收入下降等因素影響，我國(guó)財(cái)政收入增長(zhǎng)壓力持續(xù)增大。通過PPP模式引導(dǎo)社會(huì)資本參與公共服務(wù)領(lǐng)域融資，成為大勢(shì)所趨。同時(shí)，也要注意健全法律制度環(huán)境和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等機(jī)制，讓社會(huì)資本“進(jìn)得來”還要“有得賺”

　　4月11日，中國(guó)發(fā)展研究基金會(huì)在北京發(fā)布《社會(huì)資本參與公共服務(wù)市場(chǎng)化改革研究報(bào)告》，并就此召開專題研討會(huì)。會(huì)上，來自發(fā)改委、財(cái)政部、交通運(yùn)輸部、國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心等的政府官員、專家學(xué)者以及相關(guān)咨詢機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人結(jié)合國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)軌道交通、城市垃圾、城市水務(wù)、住房保障等多個(gè)領(lǐng)域的PPP模式（即政府與社會(huì)資本合作模式）的發(fā)展與改革進(jìn)行了交流探討。專家們認(rèn)為，我國(guó)PPP市場(chǎng)潛力巨大，但需要健全法制環(huán)境。

　　我國(guó)PPP市場(chǎng)前景光明

　　黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于深化改革若干重大問題的決定》明確指出，“推進(jìn)公共資源配置市場(chǎng)化”“推廣政府購(gòu)買服務(wù)”和“建立透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機(jī)制”，強(qiáng)調(diào)破除基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域內(nèi)各種形式的行政壟斷，允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營(yíng)方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)。

　　此后，國(guó)家各職能部門密集發(fā)布了一系列關(guān)于PPP的指導(dǎo)性政策文件。2014年11月以來，河南、江蘇、河北、山東、湖南和四川等省份也相繼出臺(tái)了可操作性較強(qiáng)的PPP政策文件。2015年12月16日，國(guó)家發(fā)改委公布了“第二批推介的PPP項(xiàng)目”，共計(jì)1488個(gè)項(xiàng)目、總投資達(dá)2.26萬億元，數(shù)量上比第一批推介項(xiàng)目高出了42.9%，金額上高出了13.9%。

　　課題組的報(bào)告也作出了印證。報(bào)告顯示，目前，實(shí)踐中的PPP項(xiàng)目的數(shù)量和投資額均呈增長(zhǎng)趨勢(shì)。從區(qū)域來看，城市化程度較高的直轄市如北京、上海、天津等地的PPP項(xiàng)目占比較少，但在全國(guó)其他地區(qū)，PPP項(xiàng)目占比與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度有著較強(qiáng)的相關(guān)性。從行業(yè)來看，交通、市政、水務(wù)項(xiàng)目的投資熱度最高。

　　國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心企業(yè)研究所副所長(zhǎng)張永偉認(rèn)為，推進(jìn)公共領(lǐng)域市場(chǎng)化改革，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景下的必然要求，有助于適應(yīng)國(guó)家財(cái)政收入規(guī)模和結(jié)構(gòu)的變化，有助于促進(jìn)地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化，有助于促進(jìn)技術(shù)發(fā)展和提升公共服務(wù)品質(zhì)。

　　中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)院院長(zhǎng)助理肖鵬說，PPP在中國(guó)并非新鮮事物，自上世紀(jì)80年代以來，PPP在我國(guó)的發(fā)展經(jīng)歷了初步試點(diǎn)、大規(guī)模推廣和黨的十八屆三中全會(huì)以后的重塑運(yùn)作等幾個(gè)階段。未來，我國(guó)PPP將帶動(dòng)萬億市場(chǎng)空間，前景光明。

　　“此外，政府部門又不能僅僅將PPP視作一種融資工具，還要從轉(zhuǎn)變政府職能，更好地發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用的角度來認(rèn)識(shí)?！弊》亢统青l(xiāng)建設(shè)部政策研究中心研究員周江認(rèn)為，政府要從公共產(chǎn)品的直接“提供者”轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)資本的“合作者”以及PPP項(xiàng)目的“監(jiān)管者”。

　　“進(jìn)得來”更要“有得賺”

　　作為一種長(zhǎng)期合作關(guān)系，PPP模式的發(fā)展離不開健全的法律制度環(huán)境支持，要讓社會(huì)資本“進(jìn)得來”還要“有得賺”。

　　“當(dāng)前真正落地的PPP項(xiàng)目還不多?！北本┐笤雷稍冇邢挢?zé)任公司投資總監(jiān)王芳指出，一些地方政府契約精神不足，使得社會(huì)資本有意愿參與項(xiàng)目建設(shè)，但是進(jìn)去之后又做不下去。另外，在PPP項(xiàng)目招投標(biāo)中，地方政府對(duì)凈資產(chǎn)、項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)等基本條件的要求很高，導(dǎo)致很多民營(yíng)資本被擋在了門外。許多PPP項(xiàng)目實(shí)際上都是地方政府和國(guó)有企業(yè)在合作?！罢畱?yīng)該從頂層設(shè)計(jì)的層面上，允許和鼓勵(lì)社會(huì)資本和一些有實(shí)力的財(cái)務(wù)投資人如保險(xiǎn)資金、金融機(jī)構(gòu)參與PPP項(xiàng)目投標(biāo)”。

　　這些問題在課題組的報(bào)告也都有所體現(xiàn)。報(bào)告指出，當(dāng)前我國(guó)在不同領(lǐng)域推進(jìn)PPP存在一些共性問題。比如，對(duì)于經(jīng)營(yíng)性領(lǐng)域和準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目，部分社會(huì)資本的回報(bào)率未能處于合理區(qū)間，缺乏動(dòng)態(tài)價(jià)格調(diào)整機(jī)制。PPP項(xiàng)目的投資周期長(zhǎng)，一般項(xiàng)目的運(yùn)行時(shí)間在20年至30年，不可能一次定價(jià)，未來預(yù)期的回報(bào)率可能高于或低于初始合同設(shè)置的回報(bào)率水平，導(dǎo)致社會(huì)資本出現(xiàn)暴利或虧損的情況。此外，在準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)和非經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域，政府債務(wù)違約情況較多、補(bǔ)償機(jī)制不完善、缺乏公眾監(jiān)督較突出。

　　香港鐵路有限公司中國(guó)業(yè)務(wù)首席執(zhí)行官易珉認(rèn)為，做好公共服務(wù)領(lǐng)域的市場(chǎng)化改革，“共”字很關(guān)鍵，即共享、共擔(dān)、共存、共贏。

　　以我國(guó)城市軌道交通領(lǐng)域的首個(gè)PPP項(xiàng)目——北京地鐵4號(hào)線為例，完善的政策保障體系、合理的收益分配及風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制、完備的PPP項(xiàng)目監(jiān)管體系、體現(xiàn)各方制約和平衡的PPP項(xiàng)目公司架構(gòu)設(shè)計(jì)、通過項(xiàng)目貸款進(jìn)一步提高PPP項(xiàng)目公司股東回報(bào)等因素，是該項(xiàng)目成功的重要經(jīng)驗(yàn)。

　　課題組組長(zhǎng)、中國(guó)發(fā)展研究基金會(huì)副秘書長(zhǎng)方晉表示，未來，政府應(yīng)進(jìn)一步完善PPP的頂層設(shè)計(jì)、加強(qiáng)財(cái)政約束、建立政府信用機(jī)制和績(jī)效考核機(jī)制，針對(duì)不同領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目，建立健全合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、動(dòng)態(tài)的利潤(rùn)調(diào)整機(jī)制以及合理的投資回報(bào)機(jī)制，確保PPP模式在我國(guó)穩(wěn)步、規(guī)范、健康、可持續(xù)的發(fā)展。