楊東霞朱家賢賀燕

　　國外農(nóng)村金融立法的特點

　　盡管各國的農(nóng)村金融制度都是根據(jù)其自身的國情尤其是農(nóng)業(yè)發(fā)展情況、金融業(yè)的市場化狀況等而在具體規(guī)定上有所差異，但因為農(nóng)村金融本身的特性使然，國外發(fā)達國家的農(nóng)村金融立法體現(xiàn)以下幾個特點：

　　（一）法治性，以法律來規(guī)范和保障農(nóng)村金融。通過考察美國、英國、法國、日本的農(nóng)村金融制度，無一例外的以立法形式對農(nóng)村金融進行規(guī)范。如美國自政府開始介入農(nóng)村金融之時，作為其政府行為的合法性依據(jù)，于1916年制定了《聯(lián)邦農(nóng)場貸款法》。英國農(nóng)村金融立法始于19世紀末至20世紀初，國家頒布《土地改良法》和《小農(nóng)地法》。早在19世紀，法國就頒布了《土地銀行法》，以通過建立農(nóng)村金融法制來促進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展。日本在1900年就出臺了《農(nóng)業(yè)協(xié)同組合法》。

　?。ǘ﹨^(qū)別性，建設綜合的農(nóng)村金融結構?？v觀各主要國家的農(nóng)村金融制度，可能在模式上有所區(qū)別，如美國是集中大農(nóng)業(yè)的模式，日本是農(nóng)協(xié)模式，法國重視政策主導，但農(nóng)村金融結構都綜合采用政策性金融和合作金融、商業(yè)金融。如即使是商業(yè)金融最為發(fā)達，重視自由化的美國，在經(jīng)濟危機后也非常重視構建政策性金融和合作金融；日本和法國也都構建系統(tǒng)的政策性和合作金融制度。1.區(qū)別性首先體現(xiàn)為分別立法。如美國有《聯(lián)邦農(nóng)場信貸法》和《聯(lián)邦信用合作社法》，分別根據(jù)兩個法案建立了政策性銀行體系和信用合作社體系。英國也有專門的信用合作社法案。日本則針對農(nóng)協(xié)出臺了大量的配套法規(guī)。農(nóng)業(yè)保險方面，考察的各個國家也有專門的立法，區(qū)別于一般的商業(yè)保險予以規(guī)定。2.區(qū)別性還體現(xiàn)在根據(jù)農(nóng)村需求采取不同的金融策略。此外，在市場準入和金融監(jiān)管、信用體系等方面，各國對于政策金融、合作金融和商業(yè)金融都會有所區(qū)別。

　　（三）政策性，明確政府的引導和財政扶持。農(nóng)村金融的高風險、低收益，以及農(nóng)村信用形式與商業(yè)活動相比也存在差異，使得商業(yè)金融一般不愿意介入或者僅按照效益優(yōu)先選擇性地提供金融產(chǎn)品。農(nóng)村金融市場供給不足，農(nóng)村的金融需求得不到滿足。要促進農(nóng)村金融繁榮、實現(xiàn)農(nóng)村發(fā)展，政府就需要進行干預。在調(diào)控的手段上，多采取政策引導和財政扶持的方式。如各國都通過政策性銀行的方式提供低息貸款，彌補金融市場空白，對于合作金融都有財政和稅收的鼓勵政策。如美國為鼓勵合作社銀行的發(fā)展，在聯(lián)邦信用法案中明確規(guī)定其為非盈利性的合作互助組織，免征聯(lián)邦所得稅，且對其社員的受益也免征個人所得稅。英國對信用社的利息收入免稅。日本對農(nóng)協(xié)有大量的財政資金支持。農(nóng)業(yè)保險方面同樣體現(xiàn)了較強的政府引導和扶持特點。

　?。ㄋ模┖献餍?，鼓勵共同參與和發(fā)展。農(nóng)村金融法律制度的合作性根源于農(nóng)村合作金融的內(nèi)生性和有效性。首先合作制能克服信息不對稱所帶來的監(jiān)管成本以及信用風險。其次，合作制更符合農(nóng)村社會的形態(tài)。合作金融組織與其成員之間既是借貸關系又是風險共擔、利益共享的合作關系。基于此，體現(xiàn)在農(nóng)村金融法制化的國際實踐中，各國都把合作制作為農(nóng)村金融法律制度的基礎，在制度設計上注重導引合作機制，激勵并促進農(nóng)村合作金融的有效發(fā)展。

　　（五）有限性和有效性，合理處理政府與市場的關系。如美國的政策性農(nóng)村金融建立前期都是政府出資，發(fā)展起來之后，政府資金退出，在農(nóng)業(yè)保險方面，在經(jīng)過政府的引導政策，商業(yè)保險機構能夠提供農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品后，政府隨之退出。

　　對我國農(nóng)村金融立法的啟示

　?。ㄒ唬┟鞔_政府支持的方式與途徑

　　政府的支持是各國建立農(nóng)村金融制度的普遍做法。一是直接出資支持，如美國聯(lián)邦土地銀行主要由政府出資發(fā)起成立，日本農(nóng)林漁業(yè)所需的長期資金主要來源于日本政府的有償撥付。二是在財政稅收等方面給予優(yōu)惠措施，如美國對信用社不征收營業(yè)稅和所得稅；三是政府提供擔保幫助籌集資金；四是實行有差別的存款準備金制度，日本農(nóng)村金融機構上交的存款準備金比例均低于城市商業(yè)銀行上交的比例，美國的信用社可免交存款準備金。五是實行利息補貼、損失補償。美國和日本對農(nóng)業(yè)貸款普遍實行貼息制度。

　　（二）堅持農(nóng)村政策性金融、農(nóng)村合作金融和農(nóng)村商業(yè)性金融等多元主體共同發(fā)展

　　發(fā)達國家的經(jīng)驗表明，農(nóng)村合作性金融和商業(yè)性金融的發(fā)展需要政策性金融的長期引導、扶持和配合。以法律的形式穩(wěn)定規(guī)范農(nóng)村政策性金融機構的性質(zhì)、地位、功能、經(jīng)營目標、業(yè)務范圍等，明確界定其與政府、財政、中央銀行、銀行業(yè)監(jiān)管機構與外部主體的關系，以正常穩(wěn)定地發(fā)揮農(nóng)村政策性金融誘導培育功能。要立足于法制建設與政策設計的有效配合，充分發(fā)揮政策性金融的窗口效應和引導作用，鼓勵民間資本進入農(nóng)村金融市場，逐步培育新型農(nóng)村金融機構等新興市場力量的成長，進而推動農(nóng)村金融發(fā)展環(huán)境的根本改變。

　　與此同時，農(nóng)村合作性金融的發(fā)展，必須依法強化法人治理結構和轉換內(nèi)部經(jīng)營機制，使農(nóng)村合作金融成為名副其實的合作金融組織，真正體現(xiàn)為社區(qū)服務、為社員服務的宗旨。

　?。ㄈ┖侠碓O計農(nóng)村金融組織法律制度合理的金融組織法律制度不僅是防范金融組織風險、提高金融服務效率的基礎和前提，也是促進農(nóng)村經(jīng)濟健康、快速發(fā)展的重要保證。通過域外考察和理論分析，可以發(fā)現(xiàn)發(fā)達國家農(nóng)地金融、合作金融與政策性金融的立法嫁接機制，運用“三位一體化”的分析框架，將有助于整合我國農(nóng)村信用合作社、資金互助社和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等現(xiàn)有資源，優(yōu)化我國農(nóng)地金融組織體系的構建和風險分擔機制的設計。

　?。ㄋ模┙⑥r(nóng)村金融市場準入制度，規(guī)范農(nóng)村金融市場的經(jīng)營行為

　　我國新型農(nóng)村金融機構的設立原則是核準主義，抑制了農(nóng)村金融新政“寬準入”制度效應的發(fā)揮。我國可以借鑒國外經(jīng)驗，并結合實際，對不同的農(nóng)村金融機構實行不同的設立原則?，F(xiàn)行農(nóng)村金融機構市場準入制度對非銀行資本入股商業(yè)性金融機構存在一些歧視性限制，產(chǎn)生一些消極效果。消除對非銀行資本的歧視，應當建立與隨之而來的風險相對應的化解機制，即建立主體資格限制機制、差異化的最低資本額制度、關聯(lián)貸款控制機制、商業(yè)銀行向農(nóng)村金融機構的融資機制、創(chuàng)新監(jiān)管機制以及農(nóng)村金融機構富余資金流出限制機制等。

　　（五）保障農(nóng)村金融市場的監(jiān)管

　　在農(nóng)村金融監(jiān)管制度的設計上要按照因地制宜、區(qū)別對待的原則，建立一套符合農(nóng)村經(jīng)濟運行規(guī)律，增加有效金融供給，促進農(nóng)村經(jīng)濟市場發(fā)展的監(jiān)管制度。改變現(xiàn)行“大一統(tǒng)”金融監(jiān)管模式，變自上而下、標準統(tǒng)一的監(jiān)管模式為分類指導、差別監(jiān)管的模式。

　?。┺r(nóng)業(yè)保險法律制度

　　國內(nèi)外農(nóng)業(yè)保險的實踐證明，作為農(nóng)業(yè)持續(xù)穩(wěn)定和健康發(fā)展的保障，農(nóng)業(yè)保險是準公共物品，對相關法律法規(guī)具有很強的依賴性，法律法規(guī)的制訂與完善是農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的前提和保障。應明確農(nóng)業(yè)保險的保障性及其在國家農(nóng)業(yè)保護制度中的主體地位，明確規(guī)定農(nóng)業(yè)保險的目標、保障范圍、保障水平、保險機構和運行方式；明確政府的職能作用，農(nóng)民的參與方式等，為農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展提供法律依據(jù)和制度保障。

　?。ū疚南等珖舜筠r(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會承擔的農(nóng)業(yè)部軟科學專題“農(nóng)村金融立法研究”階段性研究成果）