編者按 持續(xù)大半年的緬北果敢地區(qū)戰(zhàn)火日前隨著一紙總統(tǒng)令而熄滅，緬北問題的和平解決出現(xiàn)一線曙光。緬北問題實質(zhì)是民族認同、國家認同缺失的問題，難以憑借單純的軍事手段在短期內(nèi)徹底解決。協(xié)助并推動緬北問題的和平解決，有助于實現(xiàn)中緬雙方的現(xiàn)實利益。當前，各方對緬北問題的解決提出了不少方案，但都沒有跳出傳統(tǒng)的框架。該文從“一帶一路”的視角，提出了一種應(yīng)對和解決當前緬北問題的新思路、新途徑，即以“一帶一路”建設(shè)為基礎(chǔ)，推動緬北地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、增強緬甸各民族地區(qū)文化經(jīng)濟交流、夯實各民族對緬甸的國家認同。以“一帶一路”建設(shè)為視角，推動緬北問題從根源和平解決，或許是一種可行的辦法，值得探討和借鑒。

　　11月18日，緬甸總統(tǒng)府通過官方媒體刊登總統(tǒng)吳登盛簽署的總統(tǒng)令，宣布緬甸政府取消對位于撣邦北部果敢自治區(qū)的軍事管制。就在此前，在歷經(jīng)近兩年馬拉松式談判后，緬甸政府與8支少數(shù)民族地方武裝（以下簡稱“民地武”）在內(nèi)比都簽署全國?；饏f(xié)議，緬甸民族和解進程初現(xiàn)曙光。在近年緬內(nèi)外形勢發(fā)生深刻變化背景下，尤其是昂山素季所領(lǐng)導(dǎo)的全國民主聯(lián)盟在剛結(jié)束的緬甸2015年大選中獲得壓倒性勝利、緬政局即將重新洗牌之際，緬北“民地武”問題這個長期困擾緬甸社會的沉疴痼疾，其發(fā)展變化必將面臨更多不確定因素，所引發(fā)負面效應(yīng)日趨蔓延外溢，不僅對緬國內(nèi)諸多問題及中緬關(guān)系健康發(fā)展構(gòu)成影響，也成為我在緬推動“一帶一路”建設(shè)難以繞開的挑戰(zhàn)。在“一帶一路”視角下如何看待當前緬北問題，值得我們思考。

　　一、緬北問題是民族認同、國家認同缺失的問題

　　緬北問題是指盤踞于緬甸北部、東北部與中國接壤邊境地區(qū)各少數(shù)民族地方武裝，與緬政府長期對抗所引發(fā)的系列問題。緬北問題始于緬甸獨立前夕，由于英國殖民當局妄圖分化緬甸進而繼續(xù)控制緬少數(shù)民族地區(qū)，大肆鼓動撣、克欽、克倫等主要少數(shù)民族獨立建國，以昂山將軍為首的緬獨立運動領(lǐng)導(dǎo)人通過與各民族代表簽訂秉持“民族平等、民族自治、民族自決”核心精神的《彬龍協(xié)議》，并在此基礎(chǔ)上通過緬甸首部憲法，賦予少數(shù)民族高度自治與自決權(quán)，使得主要少數(shù)民族與緬族領(lǐng)導(dǎo)人就聯(lián)合建國達成一致，從而避免國家陷入分裂危險。但在1948年建國后，緬歷屆政府卻強行限制、削弱和收回少數(shù)民族自治自決權(quán)利并在文化、教育、宗教等多方面推行民族同化政策，導(dǎo)致民族矛盾不斷激化，少數(shù)民族紛紛組建武裝武力對抗政府，緬北“民地武”問題由此產(chǎn)生并愈演愈烈，于上世紀70年代中期至80年代中期達到頂峰。

　　1988年，軍政府上臺執(zhí)政后迫于形勢大幅調(diào)整民族政策，與各“民地武”達成和解并成立特區(qū)給予其保留武裝與高度自治權(quán)利，緬北因而迎來長達20年的相對和緩。但隨著2009年緬政府單方中止和平協(xié)議，拋出“民地武”整編計劃，強硬要求各“民地武”接受整編，成為政府軍轄下邊防部隊或民兵組織，雙方矛盾再度激化。以2009年果敢“8·8”事件，緬政府武力清剿、整編果敢同盟軍為起點，到2011年以來政府軍對拒絕接受整編的克欽獨立軍、北撣邦軍等“民地武”持續(xù)發(fā)動攻勢，至果敢再度爆發(fā)嚴重沖突，緬北地區(qū)陷入新一輪動蕩。

　　緬北問題發(fā)生發(fā)展至今，正是上述歷史、現(xiàn)實及緬政府民族政策失誤等諸多因素交織互動形成的結(jié)果，其間既有緬族與少數(shù)民族隔閡深重、缺乏融合的歷史因素，也有殖民時期英國當局實施“分而治之”政策、挑撥分化民族關(guān)系導(dǎo)致民族矛盾激化的外部因素，而緬獨立建國后歷屆政府忽視少數(shù)民族權(quán)益并對其強行同化的大緬族主義政策則是導(dǎo)致緬北問題不斷升溫發(fā)酵的直接因素。但從更深層次看，緬北少數(shù)民族地區(qū)與緬族地區(qū)在語言、習(xí)俗、宗教、民族心理等層面差異巨大，少數(shù)民族對緬族主體存在離心傾向是引發(fā)緬北問題更本質(zhì)的原因。緬北問題在很大程度上是緬甸民族及國家認同構(gòu)建缺失的問題。

　　緬甸有135個民族，素有“民族熔爐”之稱。緬族作為主體民族主要居住在地勢平坦、水系豐富的中部平原和南部沿海地區(qū)，農(nóng)耕文化相對發(fā)達，逐步建立起專制封建集權(quán)；少數(shù)民族則聚居于山高林密、風(fēng)氣閉塞的北部、東北部高原與西部山區(qū)，交通不便、經(jīng)濟落后，形成諸多分散、割據(jù)的土司、山官政權(quán)。歷史上緬族長期居于統(tǒng)治地位，但其所建立的中央集權(quán)僅在形式上統(tǒng)一緬甸，對少數(shù)民族聚居山區(qū)控制力薄弱，彼此融合程度不高。特別是緬北地區(qū)，地處中國云南高原向緬甸中部平原過渡的階梯，世代管轄這片土地的土司、山官政權(quán)生存于中國中央政權(quán)及云南地方政權(quán)與緬甸中央政權(quán)的夾縫之間，其經(jīng)濟、政治、軍事體系相對獨立，并形成有別于緬族地區(qū)的獨特民族文化與強烈民族意識，文化認同部分指向中國。時值今日，緬北若干少數(shù)民族操云南方言、用人民幣，仍然認為自己是中國人。

　　雖然少數(shù)民族在《彬龍協(xié)議》基礎(chǔ)上最終與緬族就1948年共同建立緬甸聯(lián)邦達成一致，但此舉更多從爭取獨立及維護各自民族利益出發(fā)，換言之，緬甸聯(lián)邦并非建立在少數(shù)民族與緬族的文化融合與彼此認同基礎(chǔ)上，而是建立在基于各自利益合作基礎(chǔ)之上。因此，獨立建國后緬族主導(dǎo)的中央政府強硬推行大緬族主義政策、不斷侵蝕少數(shù)民族自治權(quán)利的做法，隨即引發(fā)山區(qū)少數(shù)民族政治反彈與武力對抗。緬北問題由緬建國初期形成發(fā)展至今而難以消弭，正是少數(shù)民族對緬族主體離心趨勢與緬甸民族、國家認同構(gòu)建缺失的集中反映。

　　二、當前緬北問題呈現(xiàn)尖銳性、復(fù)雜性與長期性

　　近年來，隨著緬政府對內(nèi)推動民主化進程、完成由軍人集團統(tǒng)治向民選文人政府過渡，對外調(diào)整外交戰(zhàn)略、抓住美國戰(zhàn)略重心東移契機實現(xiàn)與美西方關(guān)系“破冰”，緬內(nèi)外形勢發(fā)生深刻變化。在當前昂山素季所領(lǐng)導(dǎo)的民盟以壓倒性優(yōu)勢獲得緬2015年大選勝利、緬國內(nèi)政治版圖即將重新洗牌之際，緬北問題各方圍繞少數(shù)民族自治自決權(quán)利等核心問題的爭斗和博弈更趨尖銳激烈；美等域外勢力亦加緊對緬滲透介入，地緣政治、大國博弈的影子令緬北問題更添復(fù)雜因素；由于根源錯綜復(fù)雜，雙方斗爭格局與力量對比未發(fā)生根本性改變，緬北問題短期內(nèi)得以解決的可能性不大。未來較長時期內(nèi)，緬北問題仍將呈現(xiàn)尖銳性、復(fù)雜性與長期性的突出特點。

　　緬北問題的尖銳性主要體現(xiàn)在緬政府與各“民地武”對少數(shù)民族自治自決權(quán)利、少數(shù)民族武裝規(guī)模及控制區(qū)域的“權(quán)、槍、地”核心問題上立場分歧巨大、矛盾難以調(diào)和。緬政府在軍事上強硬推行“民地武”整編計劃，對抗拒整編的“民地武”大打出手；政治上積極與“民地武”接觸，尋求達成全國停火協(xié)議，其根本目的是通過對少數(shù)民族武裝“收權(quán)、繳槍、奪地”從而徹底解決“民地武”問題。而“民地武”方面，除相對弱小的9支“民地武”接受政府整編、8支“民地武”與政府簽訂全國?；饏f(xié)議外，克欽獨立軍、佤聯(lián)軍、撣東同盟軍、撣邦軍等更具實力的主要“民地武”則堅決抵制政府整編，拒不交權(quán)、交搶、交地，采取政治上不拒絕和談、軍事上加緊備戰(zhàn)并不惜武力對抗的策略與之周旋。2009年以來緬北戰(zhàn)火重燃、緬政府與“民地武”圍繞整編與反整編展開激烈對抗的背后，是雙方利益訴求分歧巨大、根本矛盾難以調(diào)和。

　　由于近年來緬內(nèi)外形勢發(fā)生深刻變化，而這些變化多與美戰(zhàn)略重心東移有關(guān)，緬北“民地武”問題所面臨的不確定性和美國因素行將增多，其發(fā)展演變更趨復(fù)雜。一方面，緬國內(nèi)政治版圖主要三方，即軍人集團、昂山素季民主派與“民地武”間關(guān)系呈現(xiàn)微妙變化。民主派與“民地武”近年交流互動加強，尤其在2015年緬大選前夕及民盟獲勝后，昂山素季與主要“民地武”均多次就緬北問題公開表態(tài)；軍人集團出于鞏固優(yōu)勢地位、爭奪更多話語權(quán)需要，其對“民地武”態(tài)度立場趨于強硬并與登盛政府時有分歧；緬北各“民地武”迫于生存壓力，抱團取暖意愿增強。另一方面，美歐日印等域外勢力通過加強與“民地武”領(lǐng)導(dǎo)人互動、加大對少數(shù)民族援助以及積極參與緬北和平進程等手段不斷介入緬北事務(wù)，籍此實施對緬牽制、對我遏制的趨勢顯現(xiàn)。

　　從未來走向看，緬北問題仍將長期存在并對緬甸社會持續(xù)產(chǎn)生影響。緬政府憑借兵力、裝備絕對優(yōu)勢，在緬北占據(jù)主導(dǎo)地位，卻難以一舉殲滅“民地武”；“民地武”雖處于劣勢，卻能依靠靈活多變的戰(zhàn)術(shù)戰(zhàn)法、山高林密的地利條件與較為廣泛的民眾基礎(chǔ)，與政府長期周旋，“民地武”問題發(fā)生發(fā)展以來雙方斗爭格局與力量對比未發(fā)生根本性改變。以此前的果敢沖突為例，在2009年果敢“8·8”事件中緬政府能夠武力擊潰、整編原果敢同盟軍，驅(qū)逐彭家聲并進而建立親緬地方政府，卻無法遏止彭及果敢民族勢力東山再起、卷土重來并與之在果敢地區(qū)形成新的對峙?？梢灶A(yù)計，緬北問題在未來較長時期內(nèi)仍將呈現(xiàn)拉鋸與膠著的局面。

　　三、“一帶一路”在緬推進難以繞開緬北問題

　　緬北地區(qū)地處我西南邊陲門戶，是我打造借緬前出印度洋戰(zhàn)略通道、在緬推進“一帶一路”及“孟中印緬經(jīng)濟走廊”建設(shè)的必經(jīng)之地與重要樞紐。由于緬北“民地武”長期盤踞中緬邊境地區(qū)生存發(fā)展，實際控制著中緬邊境緬方一側(cè)長達1100多公里地段，“一帶一路”建設(shè)在緬推進難以繞開緬北“民地武”問題。近年緬北問題持續(xù)升溫發(fā)酵，所引發(fā)負面效應(yīng)不斷蔓延外溢，對我在緬推進“一帶一路”建設(shè)構(gòu)成諸多挑戰(zhàn)。

　　一是增加我在緬投資安全風(fēng)險。目前中國是緬甸最大貿(mào)易伙伴國與投資來源國，中國對緬投資主要集中在油氣、水電、礦產(chǎn)資源開發(fā)等領(lǐng)域，由于此類投資多處于或過境緬北地區(qū)，更易受到“民地武”問題沖擊。例如我對緬投資水電項目大多位于克欽獨立軍控制或游擊范圍內(nèi)，2011年6月爆發(fā)的緬克沖突就曾殃及我太平江水電項目，中方人員被迫暫時撤離；而2011年10月緬政府宣布暫停我密松水電項目，克欽獨立軍的激烈反對是重要原因之一。

　　二是干擾我與緬基礎(chǔ)設(shè)施對接。交通、能源、通訊基礎(chǔ)設(shè)施的互通互聯(lián)，是推進“一帶一路”建設(shè)的優(yōu)先領(lǐng)域。目前已建成或正在籌建的中緬物流、能源、信息通道主要包括：泛亞鐵路西線、昆明至緬甸高速公路、瀾滄江—湄公河航道、中緬油氣管道、云南連接緬甸光纜傳輸系統(tǒng)等，這些重要通道大都經(jīng)過緬北“民地武”控制或游擊區(qū)域，不斷升溫的緬北局勢對這些國際通道的建設(shè)、使用及管理形成嚴峻挑戰(zhàn)，已投產(chǎn)的中緬油氣管道曾屢次因沿線爆發(fā)戰(zhàn)亂而受到干擾或停工。

　　三是影響緬對“一帶一路”建設(shè)合作意愿。緬政府視“民地武”問題為其重大核心利益所在，其徹底解決“民地武”問題、維護國家主權(quán)完整的立場從未松動。由于緬北“民地武”歷史上與我存在一定聯(lián)系，文化經(jīng)濟上與我相聯(lián)相通，且盤踞中緬邊境生存發(fā)展，因而緬政府在“民地武”問題上對我猜忌深重甚至對“民地武”可能成為我對其制衡的工具而倍感焦慮。當前緬北局勢更趨尖銳復(fù)雜，“民地武”問題能否妥善解決，事關(guān)中緬關(guān)系健康發(fā)展以及緬對“一帶一路”建設(shè)合作意愿。

　　四是可能成為美等阻撓我“一帶一路”在緬推進的新抓手。美自戰(zhàn)略重心東移以來，一直視緬甸為其推行亞太“再平衡”戰(zhàn)略重要支點與經(jīng)營方向，一改過去長達20余年對緬孤立加制裁政策，在繼續(xù)支持昂山素季民主派并促緬推進民主化進程基礎(chǔ)上，全面接觸緬各方勢力，不斷加大對“民地武”投入比重，欲借緬北問題實施對緬牽制、對我遏制的趨勢顯現(xiàn)；另一方面，緬從自身利益出發(fā)，更多在中美間謀求平衡，其對我依賴性降低，獨立性和自主性上升，增加我在“民地武”等問題上對緬工作難度和成本。未來緬北問題可能成為美西方削弱我對緬影響力、擠壓我在緬戰(zhàn)略利益空間的新切入點。

　　 四、“一帶一路”為和平解決緬北問題創(chuàng)造新的契機

　　“一帶一路”建設(shè)在緬推進難以回避緬北問題帶來的諸多挑戰(zhàn)，但同時，“一帶一路”在緬推進勢必為深化中緬合作帶來新的機遇，為和平解決緬北“民地武”問題創(chuàng)造新的契機。中緬兩國山水相連、優(yōu)勢互補，雙方互利合作潛力、空間巨大。秉持“和平合作、開放包容、互學(xué)互鑒、互利共贏”理念，推動更大范圍、更高水平、更深層次區(qū)域合作的“一帶一路”構(gòu)想，既合乎時代潮流，也符合中緬兩國根本利益。由于地緣位置突出，緬甸在“21世紀海上絲綢之路”和作為“絲綢之路經(jīng)濟帶”有機組成部分的“孟中印緬經(jīng)濟走廊”建設(shè)中有著先天優(yōu)勢和獨特的重要性。因此，“一帶一路”構(gòu)想一經(jīng)提出，即獲得緬甸社會高度評價，緬現(xiàn)政府多次表示將積極參與中方“一帶一路”計劃；昂山素季亦多次公開表態(tài)中緬合作符合兩國利益，并在大選前夕首度就我在緬密松水電項目發(fā)聲，表示若民盟勝選將考慮重啟該項目。中緬在“一帶一路”建設(shè)上精誠合作，利于克服緬北問題所帶來負面影響并推動緬北問題和平解決。

　　其次，正如前文所述，緬北問題其實質(zhì)是民族認同、國家認同構(gòu)建缺失的問題，難以憑借單純軍事手段在短期內(nèi)徹底解決。“一帶一路”建設(shè)以政策溝通、設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、資金融通、民心相通為主要合作內(nèi)容，有助于推動緬北少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟可持續(xù)性發(fā)展、增強少數(shù)民族地區(qū)與緬族地區(qū)文化經(jīng)濟交流融合、進而逐步夯實各民族對緬甸聯(lián)邦的國家認同。從這個意義上看，“一帶一路”利于從根源上推動緬北問題和平解決。

　　在緬推進“一帶一路”建設(shè)，妥善應(yīng)對緬北問題諸多挑戰(zhàn)的關(guān)鍵是防止其走向國際化，須加強對緬北問題各方正面引導(dǎo)，有效防范美等域外勢力染指緬北問題、攪局“一帶一路”建設(shè)。同時要繼續(xù)堅持不干涉緬“民地武”問題內(nèi)政原則，不讓緬北問題損害中緬關(guān)系大局、影響緬方“一帶一路”合作意愿，但要加強斡旋促和力度，反對緬在解決“民地武”問題時觸及我重大利益。此外，還應(yīng)適時加強與緬北地區(qū)經(jīng)貿(mào)合作、文化交流及人員往來，提供必要社會經(jīng)濟發(fā)展及人道主義援助，幫助緬北地區(qū)盡快縮小與緬族地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展差異，既要做緬北問題的斡旋者、調(diào)停者，也要做緬北社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的支持者和推動者。