11月5日，湖北省宜昌市第一批28個(gè)政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目正式對(duì)外推介，總投資逾300億元，涉及軌道交通、保障性安居工程、文化、道路橋梁、園林景觀(guān)、城市公交、醫(yī)療、污水處理、垃圾處理、城市供水等諸多領(lǐng)域，引起各方投資者關(guān)注。

　　盡管宜昌市級(jí)此次是第一批推出PPP項(xiàng)目，但整個(gè)宜昌市的PPP開(kāi)展工作早已有所探索、實(shí)踐。今年8月27日，屈原故里——宜昌市秭歸縣完成了香溪長(zhǎng)江公路大橋PPP項(xiàng)目簽約及建設(shè)誓師大會(huì)，即是一個(gè)典型PPP案例。

　　這個(gè)投資20.98億元的項(xiàng)目落戶(hù)，秭歸成為長(zhǎng)江水域首個(gè)建設(shè)跨江大橋的縣城。而且，意義不止于此。據(jù)秭歸縣縣委書(shū)記盧輝介紹，該橋不僅是完善湖北骨架公路網(wǎng)的重要接線(xiàn)工程、帶動(dòng)旅游開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工程，還是宜昌特大城市“三環(huán)”線(xiàn)的節(jié)點(diǎn)工程，是庫(kù)區(qū)移民重大民生工程和三峽庫(kù)區(qū)戰(zhàn)備公路的戰(zhàn)略性工程。

　　同時(shí)，該大橋的意義還在于其對(duì)PPP推廣的示范價(jià)值。湖北省財(cái)政廳金融處處長(zhǎng)魏承玉認(rèn)為：“PPP模式不僅能解決建設(shè)資金上的瓶頸問(wèn)題，更重要的是能實(shí)現(xiàn)技術(shù)、效率和經(jīng)濟(jì)多方共贏(yíng)。這是湖北省第一個(gè)真正意義上的PPP項(xiàng)目，具有可推廣、可復(fù)制的意義。”

　　一波三折

　　香溪長(zhǎng)江公路大橋起于秭歸縣郭家壩鎮(zhèn)，接兩段省道，跨越長(zhǎng)江與香溪河，全長(zhǎng)5.9公里，其中跨長(zhǎng)江大橋長(zhǎng)約0.8公里。

　　“經(jīng)過(guò)多方的努力，大橋終于動(dòng)工了，從開(kāi)始準(zhǔn)備到最終簽約，整個(gè)過(guò)程可以說(shuō)是辛酸苦辣、一波三折。”秭歸縣常務(wù)副縣長(zhǎng)楊勇參與了整個(gè)項(xiàng)目的規(guī)劃、談判等環(huán)節(jié)，感受頗深。

　　據(jù)介紹，從2003年開(kāi)始，秭歸縣委、縣政府就謀劃建設(shè)長(zhǎng)江大橋，其間雖然領(lǐng)導(dǎo)多次更換，但這項(xiàng)工作并未停止，每年縣人代會(huì)上也會(huì)出現(xiàn)建設(shè)長(zhǎng)江大橋的議案。不過(guò)限于財(cái)力等多方面因素，規(guī)劃一直沒(méi)有提上議程。

　　2013年6月，作為政府收費(fèi)還貸項(xiàng)目，國(guó)家發(fā)改委終于批復(fù)了總投資近21億元的香溪長(zhǎng)江公路大橋項(xiàng)目，并下?lián)?億元資本金，剩下的15億元?jiǎng)t由地方政府籌措。

　　類(lèi)似大橋的傳統(tǒng)基建項(xiàng)目模式基本上采用的是以特許經(jīng)營(yíng)權(quán)作擔(dān)保，向銀行貸款建設(shè)，建成后以收費(fèi)方式來(lái)還貸。秭歸縣政府找到專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)機(jī)構(gòu)，經(jīng)過(guò)測(cè)算，香溪長(zhǎng)江公路大橋項(xiàng)目全生命周期總投資為34.85億元，現(xiàn)金流收入23.66億元，凈缺口11.19億元。由于秭歸縣財(cái)力薄弱，項(xiàng)目融資缺乏質(zhì)押物和擔(dān)保，項(xiàng)目單位多次與金融機(jī)構(gòu)商談，但相關(guān)金融機(jī)構(gòu)均不愿承貸。

　　2014年10月，宏觀(guān)政策發(fā)生了很大變化。國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》，地方政府直接從銀行貸款的路子被堵上了，這給地方政府融資帶了很大的挑戰(zhàn)。

　　在這種情況下，秭歸縣政府提出采用PPP模式引進(jìn)社會(huì)資本的建議?？h政府成立融資專(zhuān)班，以國(guó)家體育場(chǎng)作為樣本研究PPP建設(shè)模式。靠著“摸著石頭過(guò)河”的智慧和干勁，縣委、縣政府最終決定由縣政府成立一家國(guó)有獨(dú)資公司，作為國(guó)家補(bǔ)助資金的出資人與合作人成立項(xiàng)目公司，由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)大橋的建設(shè)、收費(fèi)還貸、營(yíng)運(yùn)、移交。

　　有了機(jī)制創(chuàng)新，銀行貸款難問(wèn)題迎刃而解。但接下來(lái)又遇到新問(wèn)題，在執(zhí)行中要將政府采購(gòu)法和招標(biāo)投標(biāo)法的相關(guān)條款更好地融合起來(lái)。按國(guó)家發(fā)改委的批復(fù)，該項(xiàng)目必須實(shí)行施工招投標(biāo)，而PPP模式必須啟動(dòng)政府采購(gòu)程序。

　　經(jīng)多方研究，當(dāng)?shù)卣罱K與湖北省交通廳、財(cái)政廳達(dá)成一致，決定實(shí)行“一個(gè)項(xiàng)目、兩個(gè)部分、兩個(gè)平臺(tái)”的采購(gòu)方式，分別由省交通廳、財(cái)政廳進(jìn)行施工招投標(biāo)和合作人采購(gòu)。最終，武漢市政建設(shè)集團(tuán)聯(lián)合體（中鐵大橋局七公司、武漢市市政路橋有限公司）脫穎而出。

　　2014年12月，經(jīng)湖北省財(cái)政廳、交通廳和發(fā)改委從存量項(xiàng)目中評(píng)估篩選，并委托專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估論證和市場(chǎng)測(cè)試，該項(xiàng)目被確定開(kāi)展PPP模式試點(diǎn)，并上報(bào)財(cái)政部、交通運(yùn)輸部同意納入部級(jí)試點(diǎn)。

　　物有所值評(píng)價(jià)

　　在PPP實(shí)操過(guò)程中，香溪長(zhǎng)江公路大橋也有諸多值得總結(jié)的經(jīng)驗(yàn)。比如，PPP項(xiàng)目的物有所值評(píng)價(jià)。

　　根據(jù)財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》第八條的規(guī)定，2015年1月，秭歸縣財(cái)政局、交運(yùn)局聘請(qǐng)北京交通大學(xué)、中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)等單位的財(cái)務(wù)金融、橋梁隧道、PPP等方面專(zhuān)家組成了評(píng)價(jià)小組。

　　參與評(píng)審的多位專(zhuān)家以定量和定性相結(jié)合的方式，從工程可行性、財(cái)務(wù)方案、運(yùn)行實(shí)施等方面對(duì)該項(xiàng)目進(jìn)行了綜合評(píng)價(jià)，一致確認(rèn)該項(xiàng)目具有較長(zhǎng)的生命期，采用PPP模式能夠解決政府的融資問(wèn)題，符合物有所值原則。

　　進(jìn)行物有所值評(píng)價(jià)時(shí)，該以何種視角評(píng)判項(xiàng)目值不值？北京交通大學(xué)博士生導(dǎo)師、專(zhuān)家組組長(zhǎng)葉蘇東教授給出的答案是：基于納稅人的視角。他分析指出，從根源上看，政府采購(gòu)所用資金是納稅人繳納的稅款，應(yīng)站在納稅人的角度評(píng)判項(xiàng)目是否達(dá)到最佳物有所值。

　　魏承玉認(rèn)為，物有所值評(píng)價(jià)是PPP項(xiàng)目實(shí)施的前置條件，主要從三個(gè)層面進(jìn)行評(píng)判，一是直觀(guān)上的性?xún)r(jià)比最高，即價(jià)格和性能綜合考慮最優(yōu)；二是從全生命周期來(lái)衡量的價(jià)格最優(yōu)，即從采購(gòu)、使用到處理的全過(guò)程成本最低；三是綜合經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益考慮的性?xún)r(jià)比最高，通過(guò)將質(zhì)量、價(jià)格和效益進(jìn)行權(quán)重分配后綜合評(píng)價(jià)。

　　競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)

　　由于地方政府財(cái)力不足及對(duì)政府直接貸款的政策要求，該項(xiàng)目按原定投資建設(shè)方式實(shí)施遇到諸多困難。經(jīng)湖北省有關(guān)部門(mén)研究決定，該項(xiàng)目采用競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式選擇合作人。

　　湖北省政府采購(gòu)中心嚴(yán)把政府采購(gòu)程序關(guān)，做到信息公開(kāi)、評(píng)審公正。磋商文件編制完成后，中心專(zhuān)門(mén)組織經(jīng)濟(jì)專(zhuān)家、設(shè)計(jì)領(lǐng)域?qū)＜?、大?zhuān)院校教授進(jìn)行把關(guān)，并根據(jù)專(zhuān)業(yè)意見(jiàn)及時(shí)修改完善，經(jīng)省財(cái)政廳審核后對(duì)外公布。省財(cái)政、交通部門(mén)及宜昌市、秭歸縣有關(guān)部門(mén)全程對(duì)采購(gòu)活動(dòng)進(jìn)行了監(jiān)督。

　　整個(gè)項(xiàng)目采用綜合評(píng)分法，其中價(jià)格權(quán)重占比30%，商務(wù)權(quán)重占比70%。價(jià)格權(quán)重的評(píng)審內(nèi)容為建設(shè)期政府投資補(bǔ)助額度，磋商小組只對(duì)資格審查和符合性檢查合格的響應(yīng)文件進(jìn)行價(jià)格評(píng)議，報(bào)價(jià)分采用低價(jià)優(yōu)先法計(jì)算，即滿(mǎn)足磋商文件要求且最終報(bào)價(jià)最低的供應(yīng)商價(jià)格為磋商基準(zhǔn)價(jià)。商務(wù)權(quán)重則由收費(fèi)期限、財(cái)務(wù)狀況、融資能力、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)等7部分組成。

　　此外，考慮到香溪長(zhǎng)江公路大橋是國(guó)家發(fā)改委批準(zhǔn)的政府收費(fèi)還貸項(xiàng)目，湖北省財(cái)政廳還對(duì)項(xiàng)目年限作出嚴(yán)格規(guī)定。在具體評(píng)分中，收費(fèi)期為20年的競(jìng)標(biāo)企業(yè)得10分；若項(xiàng)目收費(fèi)期達(dá)到2/3時(shí)，經(jīng)過(guò)評(píng)估項(xiàng)目收益不能收回建設(shè)成本、運(yùn)營(yíng)成本及貸款利息等，供應(yīng)商要求延長(zhǎng)收費(fèi)期限的，每延長(zhǎng)6個(gè)月扣1分。為降低秭歸縣政府的財(cái)政壓力，在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)一欄的評(píng)估中，競(jìng)標(biāo)企業(yè)可根據(jù)自身能力，在經(jīng)營(yíng)期前5年政府補(bǔ)助額度每年2000萬(wàn)元的基礎(chǔ)上，每降低10%可得1分，最高得10分。

　　整個(gè)項(xiàng)目磋商分為兩輪。磋商小組與通過(guò)初審的單一供應(yīng)商分別就采購(gòu)需求、質(zhì)量、服務(wù)、價(jià)格等進(jìn)行磋商。第一輪中，磋商小組未能確定最終需求方案或有效供應(yīng)商的，對(duì)磋商文件修正后進(jìn)行第二輪磋商。第二輪磋商中，磋商小組根據(jù)第一輪磋商情況對(duì)磋商文件進(jìn)行修改，確定采購(gòu)內(nèi)容的詳細(xì)規(guī)格或具體要求，并以書(shū)面形式發(fā)給參與磋商的供應(yīng)商，按照磋商文件設(shè)定的方法和標(biāo)準(zhǔn)確定響應(yīng)供應(yīng)商。如第二輪磋商小組仍未能確定最后需求方案的，則需對(duì)磋商文件修正后進(jìn)行第三輪磋商，以此類(lèi)推。待需求方案確定后，供應(yīng)商在規(guī)定時(shí)間內(nèi)提交最終報(bào)價(jià)。磋商小組對(duì)各供應(yīng)商的評(píng)分匯總情況進(jìn)行復(fù)核，遴選出優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目合作人。

　　秭歸縣成立的擁有特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的國(guó)有獨(dú)資公司，與合作人設(shè)立項(xiàng)目公司投資、建設(shè)香溪長(zhǎng)江公路大橋。項(xiàng)目成交后，根據(jù)公司法、收費(fèi)公路管理?xiàng)l例及其他相關(guān)法律和政策規(guī)定，由采購(gòu)人與成交供應(yīng)商共同組建項(xiàng)目公司，由項(xiàng)目公司對(duì)項(xiàng)目的籌資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)、移交等全過(guò)程負(fù)責(zé)，自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧。項(xiàng)目公司在特許權(quán)協(xié)議規(guī)定的特許經(jīng)營(yíng)期滿(mǎn)后，按照特許權(quán)協(xié)議的約定將公路、公路附屬設(shè)施及相關(guān)資料依法無(wú)償移交。

　　該項(xiàng)目合作期為24年，其中建設(shè)期4年，營(yíng)運(yùn)期20年。在項(xiàng)目收費(fèi)期達(dá)到2/3之前，若經(jīng)測(cè)算項(xiàng)目收益不能收回建設(shè)成本、運(yùn)營(yíng)成本及財(cái)務(wù)費(fèi)用等，采購(gòu)人可協(xié)助項(xiàng)目公司通過(guò)轉(zhuǎn)讓收費(fèi)權(quán)申請(qǐng)延長(zhǎng)收費(fèi)期，延長(zhǎng)期限最長(zhǎng)不超過(guò)5年。

　　項(xiàng)目建成后，由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)營(yíng)運(yùn)和收費(fèi)。年度收費(fèi)收入首先用于償還項(xiàng)目公司的銀行貸款及其財(cái)務(wù)費(fèi)用，最后如有正常利潤(rùn)（5%以?xún)?nèi)），全部歸合作人享有；如產(chǎn)生超額收益（8%以上），則政府和合作人按照5∶5的比例分成；若收費(fèi)年限到期，收費(fèi)收入不足以補(bǔ)償建設(shè)及營(yíng)運(yùn)成本時(shí)，政府承諾以其境內(nèi)5000畝國(guó)有林地的開(kāi)發(fā)及收益權(quán)作為對(duì)乙方的補(bǔ)償，直至其收入彌補(bǔ)成本時(shí)止。

　　項(xiàng)目思考

　　PPP要經(jīng)歷一場(chǎng)馬拉松式“戀愛(ài)”，而不是完成一次邂逅式“閃婚”。香溪長(zhǎng)江公路大橋在探索PPP過(guò)程中遭遇了一些困惑，全程參與的秭歸縣財(cái)政局局長(zhǎng)宋俊華可謂感受頗深，他對(duì)這一項(xiàng)目進(jìn)行了總結(jié)：

　　第一，要加強(qiáng)項(xiàng)目論證。PPP模式成敗的關(guān)鍵在于“制度設(shè)計(jì)、論證科學(xué)、重諾履約”。在項(xiàng)目設(shè)計(jì)方面，要達(dá)到“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”目標(biāo)，堅(jiān)持公共利益最大化原則，確保PPP項(xiàng)目社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益最高，構(gòu)建有效的激勵(lì)約束機(jī)制，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目利益分配“盈利但不暴利”。在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方面，政府和社會(huì)資本應(yīng)該平等參與，強(qiáng)化契約精神，堅(jiān)持風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)最優(yōu)原則——風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)由最適宜的一方來(lái)承擔(dān)，參與方對(duì)哪種風(fēng)險(xiǎn)控制力最強(qiáng)，就應(yīng)發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)控制哪種風(fēng)險(xiǎn)，不過(guò)度轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)給對(duì)方。

　　第二，前期準(zhǔn)備要更加完善。鑒于PPP項(xiàng)目的特殊性，扎實(shí)開(kāi)展大量、細(xì)致的評(píng)估論證等前期準(zhǔn)備工作至關(guān)重要。以香溪長(zhǎng)江公路大橋項(xiàng)目為例，在第一次PPP合作人政府采購(gòu)過(guò)程中，由于客觀(guān)條件所限，加之前期分析評(píng)估不夠科學(xué)、論證規(guī)劃不夠細(xì)致，社會(huì)資本對(duì)該項(xiàng)目缺乏充分了解，以致對(duì)談判文件做實(shí)質(zhì)響應(yīng)的供應(yīng)商不足3家，導(dǎo)致第一次采購(gòu)失敗。之后又采取了細(xì)化完善實(shí)施方案、加強(qiáng)與潛在供應(yīng)商溝通等一系列補(bǔ)救措施，在第二次政府采購(gòu)中最終確定了PPP合作人。

　　第三，部門(mén)職責(zé)要進(jìn)一步明確。宋俊華指出，當(dāng)前PPP試點(diǎn)工作仍是財(cái)政、交通、發(fā)改等部門(mén)在主導(dǎo)和推動(dòng)，雖然社會(huì)期望值高，但部門(mén)參與度低。如何凝聚更多部門(mén)、達(dá)成共識(shí)，形成政府主導(dǎo)、部門(mén)整體聯(lián)動(dòng)的工作合力，著力破解試點(diǎn)工作中的一些瓶頸問(wèn)題，是推廣PPP工作的當(dāng)務(wù)之急。