一、德國國有企業(yè)簡況

　　德國國有企業(yè)也稱為公共企業(yè)（Public Enterprises），分為聯(lián)邦、州及縣（市鎮(zhèn)鄉(xiāng)）三級。國有企業(yè)主要集中在交通通訊、水電供應、教育科研和社會福利等領(lǐng)域。

　　從法律意義上，德國國有企業(yè)大致分為兩類，一類是按照公法建立的國有企業(yè)，往往負有特殊使命，不以盈利為主要目的；另一類是按照私法建立的有限責任公司或者股份公司，國家控股或者參股，比如德國電信、德國郵政等。政府參股的國有企業(yè)按照政府擁有資本方式大致可分為兩類：直接參股企業(yè)和間接參股企業(yè)。聯(lián)邦參股企業(yè)既可是聯(lián)邦投資與私人資本合資的股份制企業(yè)，也可是聯(lián)邦、州或者市鎮(zhèn)聯(lián)合投資的公共企業(yè)。企業(yè)業(yè)務不限于國內(nèi)市場。如德國電信（聯(lián)邦政府持股為14.5%，德國復興銀行——政策性銀行——持有17.4%的股份，機構(gòu)和私人投資占68%）通過參股和收購的方式已經(jīng)在美國、波蘭、希臘、比利時、匈牙利、捷克等國設(shè)立有分公司。

　　二戰(zhàn)后德國政府先后對各級國有企業(yè)在上世紀50-60年代和90年代進行過兩次大的私有化改革。第一次主要是對當時四大國企即大眾汽車、煤鋼公司、電力礦山聯(lián)營公司和漢莎航空公司等競爭性領(lǐng)域的國有企業(yè)進行私有化；第二次重點對通訊、郵政、鐵路等國家壟斷行業(yè)的國有企業(yè)進行了改革，旨在保證其能為社會公眾提供滿意服務的同時又能提高效率，減少財政補貼負擔。此后德國國企也陸續(xù)進行一些私有化改革，目前德國國有企業(yè)在國民經(jīng)濟中的比重較低，不到10%。根據(jù)德國聯(lián)邦統(tǒng)計局2012年統(tǒng)計數(shù)據(jù)（目前僅更新至2012年），德國國有企業(yè)有15186家，其中聯(lián)邦政府所有的企業(yè)占2%，州一級政府所有的占9%，其他89%為市屬企業(yè)。當年國有企業(yè)總收入為5160億歐元，支出4950億歐元。

　　二、德國國有企業(yè)監(jiān)管情況

　　在德國國有資產(chǎn)管理體制中，財政部屬于核心地位。負責審批國有企業(yè)的成立、解散、合并、股份買賣等重大資產(chǎn)經(jīng)營決策。國有企業(yè)必須向德國政府提交資產(chǎn)經(jīng)營計劃，如銷售、投資、財務、人事等。德國政府每年由財政部長主持召開一次聯(lián)邦一級的國有企業(yè)管理部門會議，就國內(nèi)經(jīng)濟情況、企業(yè)發(fā)展目標、存在的問題和財政狀況進行討論。

　　德國國有企業(yè)的監(jiān)管采取雙重委員會的監(jiān)管模式，董事會和監(jiān)事會各司其職。董事會主要負責公司經(jīng)營方針、經(jīng)營過程等執(zhí)行層面的事務。監(jiān)事會的主要職責是負責組建董事會、討論和審議董事會的重大決策、審核企業(yè)中長期計劃和經(jīng)營狀況等。有關(guān)公司活動的重大問題需取得監(jiān)事會同意后，董事會才能做出最終決定。

　　財政部對國有企業(yè)的監(jiān)督和控制通過監(jiān)事會完成。財政部以股東身份選聘聯(lián)邦一級的國有企業(yè)監(jiān)事會成員。監(jiān)事會成員包括股東代表和職工工會代表，雙方代表人數(shù)相等。股東代表由財政部長決定，主要來自私人公司的董事或經(jīng)理、銀行家或者經(jīng)濟學專家等，政府官員較少。監(jiān)事會主席由財政部長推薦，副主席由職工代表擔任。

　　德國國有企業(yè)的監(jiān)管由聯(lián)邦立法和政府規(guī)章規(guī)定。德國沒有專門的公共企業(yè)法，規(guī)范德國國有企業(yè)的主要由《德國基本法》、《聯(lián)邦和州預算原則法》、《聯(lián)邦預算法典》等法律中部分條款。關(guān)于公共企業(yè)的基礎(chǔ)性、框架性內(nèi)容主要在《聯(lián)邦預算法典》中體現(xiàn)。

　　除接受監(jiān)事會監(jiān)督外，德國國有企業(yè)開展投資項目還要接受企業(yè)外部的三級監(jiān)督。一是政府內(nèi)部監(jiān)督。由聯(lián)邦建設(shè)部專門設(shè)立了國務秘書（即副部長）直接領(lǐng)導的內(nèi)部監(jiān)察處，主要以《聯(lián)邦政府官員法》為依據(jù)，負責對政府官員、公職人員及參與政府投資項目的相關(guān)人員在決策過程中的行為進行監(jiān)督。二是審計監(jiān)督。德國政府設(shè)立有獨立的聯(lián)邦審計署，不受政府和任何部門制約。聯(lián)邦審計署根據(jù)德國《基本法》的規(guī)定，審查投資項目的法律性和經(jīng)濟性，對決策者的舞弊行為形成制約。三是聯(lián)邦議會監(jiān)督和公眾輿論監(jiān)督。主管國有企業(yè)的財政部每年都要向聯(lián)邦議院提交國有企業(yè)財務報告，并向外界公開公司經(jīng)營情況。

　　三、海外資產(chǎn)風險規(guī)避情況

　　德國政府對本國企業(yè)對外投資原則上一視同仁，不論投資者類型、投資方式、投資行業(yè)和投資國別。德國國有企業(yè)對海外資產(chǎn)的監(jiān)管同對其他重大事務監(jiān)管一樣，主要通過內(nèi)部監(jiān)事會完成。德國國有企業(yè)在接受政府對外資產(chǎn)風險規(guī)避和經(jīng)濟利益保護方面同私有企業(yè)一樣，并無區(qū)別對待。德國政府對德國企業(yè)在國外的利益主要通過兩種途徑進行保護。

　　一是德國政府同其他國家，主要是發(fā)展中國家簽訂雙邊“投資促進與保護協(xié)定（IFV）”，目前已同140多個國家和地區(qū)簽署了上述雙邊協(xié)定。旨在保護企業(yè)在對方國家境內(nèi)投資可享受國民待遇和最惠國待遇；保證資本和盈利的自由匯出；通過法律途徑對本國企業(yè)或公民私有財產(chǎn)進行保護；投資者與所在國發(fā)生爭議時可提交國際仲裁法庭解決等。

　　二是政府投資擔保。德國聯(lián)邦政府對在境外投資開展投資項目的企業(yè)提供長期的政府投資擔保，以保護德國企業(yè)在國外的利益。政府提供境外投資擔保的前提是德國與投資目的國簽訂了雙邊投資促進與保護協(xié)定，或者雖然沒有簽訂協(xié)定，但是投資目的國現(xiàn)行法律法規(guī)使該投資可享有充分的法律保護。政府投資擔保只針對可能出現(xiàn)的政治風險，經(jīng)濟風險不屬于政府投資擔保的內(nèi)容。企業(yè)獲得政府擔保后，在由政治原因引起的損害發(fā)生之前，德國聯(lián)邦政府就可以出面進行干預或提供政治援助，避免或減少損失。政府投資擔保自1959年起設(shè)立，截至2014年已批準了831項投資擔保申請。（數(shù)據(jù)來自德國聯(lián)邦經(jīng)濟部《對外投資擔保2014年度報告》）

　　德國政府在1993年制定了詳細的《對外直接投資擔保條例》，后經(jīng)過不斷修改和完善。該條例詳細規(guī)定了投資擔保的原則、條件、申請程序及擔保損害處理等內(nèi)容。政府投資擔保承擔的風險包括戰(zhàn)爭、戰(zhàn)爭形勢的沖突、動亂等；投資項目資金無法自由匯兌；投資目的國政府違反法律規(guī)定或不遵守承諾；在海外的項目資產(chǎn)被投資目的國收歸國有或沒收等。投資擔保期通常15年，特殊情況下為20年。擔保期滿后可續(xù)延，每次最多5年。投資擔保的對象包括股份、公司股東以股份形式的借貸、給境外分公司配置的資本（調(diào)撥資本）以及根據(jù)具體申請情況納入擔保的其他形式投資收益。

　　聯(lián)邦政府根據(jù)每年確定的預算法授權(quán)接受企業(yè)境外投資項目的擔保申請。由聯(lián)邦經(jīng)濟部牽頭成立、財政部等一些部門參與的跨部門聯(lián)合委員會（IMA）負責審理企業(yè)的擔保申請。企業(yè)申請政府投資擔保，通常需具備下列基本條件：一是企業(yè)所在地或企業(yè)主居住地為德國；二是申請項目必須符合德國利益；三是項目必須是非金融類投資；四是申請項目為該企業(yè)經(jīng)濟上可承受的；五是項目涉及新的投資，包括對已存在項目的追加投資。政府投資擔保的具體事務由聯(lián)邦政府委托的普華永道咨詢公司和赫爾姆斯公司共同承擔：普華永道作為聯(lián)邦政府的主要委托者負責從擔保申請到擔保管理等一系列咨詢服務，并承擔接受和審核申請服務。企業(yè)向普華永道提交申請，后者對其投資項目特別是投資風險提出意見，這些意見則作為聯(lián)邦政府組成的投資擔保聯(lián)合委員會（IMA）做出擔保審批決定的基礎(chǔ)。

　　四、德國國有企業(yè)海外資產(chǎn)監(jiān)管借鑒

　　由于政治體制、法律體系和經(jīng)濟社會實際情況及國有企業(yè)狀況和企業(yè)管理水平的不同，德國國有企業(yè)海外資產(chǎn)監(jiān)管經(jīng)驗僅可供借鑒參考。德國經(jīng)驗對加強對我國有企業(yè)海外資產(chǎn)項目管理，減少海外資產(chǎn)損失的風險有以下三點啟示。

　　一是加強海外投資風險管理。借鑒德國《對外直接投資擔保條例》，制定比較嚴謹、操作性強的海外投資保險法律依據(jù)，規(guī)范海外投資保險業(yè)務操作。加強對風險發(fā)生后的處理，完善風險轉(zhuǎn)移、分擔、補償?shù)仁潞箫L險管控機制。提高企業(yè)風險管理意識，開展風險教育和培訓。目前中國企業(yè)海外投資尚屬起步階段，企業(yè)風險意識淡薄、風險控制手段缺乏，特別是一些國有企業(yè)，對海外投資風險認知度和重視度不高。

　　二是完善國企資產(chǎn)監(jiān)管體系。德國政府對國有企業(yè)監(jiān)管體系相對科學主要體現(xiàn)在監(jiān)管法律體系完善、確保監(jiān)管權(quán)威性和規(guī)范性；監(jiān)督職能獨立于其他職能；各監(jiān)督部門、監(jiān)管環(huán)節(jié)職責明確，分工清晰。借鑒德國經(jīng)驗，要進一步健全內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督制度。完善企業(yè)治理結(jié)構(gòu)，提高監(jiān)管有效性，明確責任主體。健全國有企業(yè)母公司對海外分支機構(gòu)的監(jiān)管制度，避免過度授權(quán)。改變目前國有資產(chǎn)監(jiān)管部門和境內(nèi)總部對境外國有資產(chǎn)的監(jiān)管主要依靠“自己管自己”的內(nèi)審模式，填補外部監(jiān)督盲點。加強對國有企業(yè)包括對境外分支機構(gòu)國有資產(chǎn)的審計，加大國有企業(yè)經(jīng)營管理信息透明度。

　　三是對外投資遵循循序漸進原則，杜絕盲目投資。德國企業(yè)海外投資已經(jīng)歷數(shù)十年，企業(yè)跨國經(jīng)營相對成熟，風險規(guī)避和管控能力較強。中國企業(yè)海外投資剛起步，缺乏國際化運作經(jīng)驗，須夯實管理、運營多方面實力，充分了解考察項目情況、市場前景和投資目的國的法律、商業(yè)環(huán)境、投資敏感領(lǐng)域、地緣政治影響等因素，避免由于盲目投資造成的資產(chǎn)損失。