張秋龍

　　農產品目標價格補貼政策起源于美國1973年農業(yè)法案，是發(fā)達國家農業(yè)歷史上重要的農業(yè)支持政策。2014年中央一號文件明確提出在東北三省和內蒙古啟動大豆目標價格補貼改革試點、在新疆啟動棉花目標價格補貼改革試點。改革試點一年多來，學術界、理論界在目標價格補貼政策的面積測量、補貼空間、甚至能否繼續(xù)實施目標價格補貼政策等方面存在較大的爭議。爭議的根本原因在于，國內對農產品目標價格補貼政策的認識還存在諸多誤區(qū)。目標價格補貼政策事關我國農產品價格形成機制的改革大局，必須要站在全局高度，正確認識農產品目標價格補貼政策。

　　誤區(qū)一：目標價格與支持價格不能共存

　　我國啟動大豆、棉花目標價格補貼政策替代臨時收儲政策，即用目標價格替代支持價格，從表面上來看目標價格與支持價格似乎不能共存。那么，目標價格與支持價格究竟能不能共存？答案是肯定的。實施目標價格補貼政策必須要支持價格政策進行配套。目標價格與支持價格不是非此即彼的簡單替代關系。從實踐上看，作為最早使用農產品目標價格補貼政策的美國，其農產品價格形成體系主要由市場價格、目標價格、支持價格三部分構成。其目標價格補貼政策自實施以來，雖在各個時期對目標價格與支持價格的水平有所調整，但是從未取消過農產品支持價格，其表現(xiàn)形式就是無追索權貸款率。但需要指出的是，實施目標價格補貼政策后的農產品支持價格水平，要比原有的支持價格水平有所下降。這是因為原有的支持價格水平實際上包含著提高農民收入的收入支持功能。實施目標價格補貼政策后，要把支持價格原有的收入支持功能剝離開來，而僅保留彌補生產成本，保證農民利益不受損的功能。

　　誤區(qū)二：目標價格補貼只有差價補貼一種形式

　　國內關于目標價格補貼政策通俗的解釋是：政府在農產品播種之前公布該農產品的目標價格，農戶在農產品收獲之后按照市場價格隨行銷售，目標價格補貼等于目標價格與市場價格之差。由此有人產生了目標價格補貼等同于差價補貼的誤解。事實上，只有在實行目標價格政策時取消支持價格的情形下，目標價格補貼才等同于差價補貼。當前我國實施的目標價格補貼確實僅僅只包括差價補貼，但是這并不意味著目標價格補貼只有差價補貼一種形式。美國早期的農產品目標價格補貼包括支持價格補貼和差價補貼兩部分，后來又引入了固定補貼。我國改革試點階段的目標價格補貼政策只是目標價格補貼的初級形式，即差價補貼。未來我國農產品目標價格補貼政策應該向更高的階段發(fā)展，而非僅僅拘泥于單一的差價補貼形式。

　　誤區(qū)三：目標價格補貼必須與當期種植面積、產量掛鉤

　　實施目標價格補貼政策是為了探索推進農產品價格形成機制與政府補貼脫鉤，是主動適應農產品市場化改革的行為，而非單純地為了刺激糧食生產。農產品國際貿易與農產品市場化改革要求各國政府最大限度地減少對市場價格的干預，農產品價格補貼由掛鉤到脫鉤轉變是必然趨勢。而目標價格補貼一旦與當期種植面積、產量掛鉤，就會直接影響農業(yè)生產，造成農產品市場價格扭曲，這已被理論和實踐所證明。從國際經驗來看，目標價格補貼政策自誕生以來，也經歷了由當期種植面積和產量掛鉤到脫鉤的轉變。美國政府在1973~1984年之間計算農產品價格目標補貼時，是與當期的種植面積和產量掛鉤的，但在1985年農業(yè)法案頒布之后，均以歷史的種植面積和產量作為計算依據(jù)。我國作為一個負責的市場經濟大國，積極參與全球農產品國際貿易，就不宜再采取與當期種植面積、產量掛鉤的補貼形式，而應積極向與當期種植面積、產量脫鉤的形式轉變。建議以過去5年農戶種植面積、產量數(shù)據(jù)的平均值作為計算目標價格補貼的依據(jù)。因為這基本包括了“豐、歉、平”等年景情況，還可以有效解決當前改革試點中出現(xiàn)的補貼面積難以核實，行政操作成本大等難題。

　　誤區(qū)四：目標價格補貼政策受黃箱補貼總量約束大，因而無法繼續(xù)實施

　　目標價格補貼政策屬于WTO農業(yè)支持中的“黃箱”政策，我國加入WTO時承諾的國內綜合支持總量為0，只享有8.5%的微量允許空間。目前有不少人未能真正理解“8.5%”的含義，誤認為我國所有農業(yè)補貼的總量不得超過全部農業(yè)總產值的8.5%。事實上，根據(jù)《中國加入世界貿易組織法律文件》記載，“8.5%”包括兩層含義：一是特定農產品的黃箱補貼量不得超過該農產品產值的8.5%，我國的特定農產品指棉花、大豆、玉米、小麥、稻谷、油菜籽、生豬等7大品種；二是所有非特定農產品的黃箱補貼量不得超過農業(yè)總產值的8.5%，所謂非特定就是不專門針對某一類農產品進行補貼。因此，雖然黃箱補貼總量對目標價格補貼政策的實施約束大，但是我國仍然可以繼續(xù)對大豆等特定農產品實施目標價格補貼。首先，可以用好用足8.5%的特定農產品補貼。如大豆的特定補貼為大豆總產值的8.5%，目前大豆的特定補貼僅有良種補貼和目標價格補貼兩項，我們可以把除開良種補貼外的全部特定補貼用于目標價格補貼支出。其次，可以合理優(yōu)化分配針對所有農產品的非特定農產品補貼。這意味著某類特定農產品在享受特定農產品補貼的同時，還可以享受不專門針對它的非特定農產品補貼，實際上擁有的補貼量可以大于8.5%的限制。最后，由于某種農產品的目標價格補貼政策一般只在其主產區(qū)實施，而補貼總量約束則是以該農產品在全國的產值為依據(jù)計算的，因而主產區(qū)實際的目標價格補貼水平可以適當提高。

　　誤區(qū)五：實施玉米目標價格補貼政策風險大，因而不宜盡早推行

　　玉米作為國內種植面積最廣和產量最大的糧食作物，其政策走向備受關注。2014年我國啟動了大豆和棉花目標價格補貼政策試點，2015年國家首次下調了玉米臨儲價格，玉米價格政策朝著更加市場化的目標價格補貼政策過渡，這是改革的必然趨勢。然而當前有不少人認為，我國實施玉米目標價格補貼政策風險較大，因而不宜盡早推行。其主要的擔心是實施目標價格政策后，玉米價格下降快，玉米產量下降快，危及國家糧食安全。目標價格與市場價格、玉米產量及糧食安全的邏輯關系值得商榷。從理論上看，實施目標價格補貼政策后，玉米價格由市場供需調控。由于玉米產量高且儲存成本高，有利于隨行就市，加上國內玉米高庫存壓力的現(xiàn)實，玉米價格下降將會是必然趨勢。玉米價格的下跌會影響玉米產量，但同時，我們也應該明白：第一，玉米價格的下降有利于縮小國內價差，減少國外糧食的進口沖擊；第二，目前我國玉米庫存巨大，玉米產量的下降有利于消化庫存，降低財政成本；第三，在目標價格的引導下，玉米產量下降的幅度有限。因為實施目標價格補貼政策后，影響玉米產量的價格因素不再僅僅是傳統(tǒng)的市場價格，而是市場價格、目標價格甚至是支持價格等加權合成的供給誘導價格。國家可以通過調節(jié)目標價格來調控玉米產量。根據(jù)目前我國玉米產量高、庫存高、替代品進口沖擊大和農民收入降低的嚴峻形勢，我國應盡快推行玉米目標價格補貼政策。具體到實施玉米目標價格補貼政策，建議從如下幾個方面考慮：一是要在實施目標價格補貼政策的同時，保留玉米支持價格，但應適當降低支持價格水平；二是目標價格補貼與當期的種植面積和產量脫鉤，僅與當期市場價格掛鉤；三是引入玉米固定補貼。

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