中國(guó)經(jīng)濟(jì)網(wǎng)北京10月20日訊 不久前召開(kāi)的中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十六次會(huì)議審議通過(guò)了《關(guān)于實(shí)行市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的意見(jiàn)》（簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），現(xiàn)已正式公布?！兑庖?jiàn)》明確了實(shí)行市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單的總體要求、主要任務(wù)和配套措施，并明確提出我國(guó)將從2018年起正式實(shí)行全國(guó)統(tǒng)一的市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度。這是市場(chǎng)準(zhǔn)入制度的清晰頂層設(shè)計(jì)，是一項(xiàng)意義重大而深遠(yuǎn)的制度變革。

　　一、實(shí)行市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度是發(fā)揮市場(chǎng)配置資源決定性作用的重要制度安排

　　所謂負(fù)面清單制度管理，是指一國(guó)政府以清單形式公開(kāi)確定禁止或限制進(jìn)入的領(lǐng)域范圍的相關(guān)管理制度。在國(guó)際上，這種管理方式一般適用于外商投資領(lǐng)域，明確劃定禁止或限制外資進(jìn)入的領(lǐng)域范圍。2013年9月，上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)發(fā)布了我國(guó)第一份針對(duì)外商投資的負(fù)面清單。而此次《意見(jiàn)》的頒布，意味著負(fù)面清單管理從外商投資領(lǐng)域擴(kuò)大到包括內(nèi)資在內(nèi)的所有投資領(lǐng)域，標(biāo)志著我國(guó)市場(chǎng)準(zhǔn)入管理制度的重大變革，也表明我國(guó)力圖通過(guò)實(shí)施市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度和外商投資負(fù)面清單制度，加快建立與國(guó)際通行規(guī)則接軌的現(xiàn)代市場(chǎng)體系，以開(kāi)放促改革、構(gòu)建開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)新體制的勇氣和決心。

　　實(shí)行市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，其重要意義在于厘清市場(chǎng)與政府的作用邊界，即對(duì)市場(chǎng)主體而言，“法無(wú)禁止皆可為”，對(duì)政府而言，則是“法無(wú)授權(quán)不可為”，這正是市場(chǎng)準(zhǔn)入制度改革的精髓。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)在投資領(lǐng)域?qū)嵭斜容^嚴(yán)格的“正面清單”制度，即由政府規(guī)定市場(chǎng)主體“只能做什么”，而且多以政府的審批為準(zhǔn)入條件，除此之外都不可以做，這就大大限制了市場(chǎng)主體的投資行為，阻礙了市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用。實(shí)行市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，“法無(wú)禁止皆可為”，就為市場(chǎng)主體的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新提供了巨大的現(xiàn)實(shí)可能，有利于最大限度地將各類市場(chǎng)主體的潛能和活力充分激發(fā)出來(lái)，為市場(chǎng)發(fā)揮配置資源的決定性作用提供了更加廣闊的空間，體現(xiàn)了市場(chǎng)與政府關(guān)系上思維方式的重大轉(zhuǎn)變。負(fù)面清單明確了禁止準(zhǔn)入類和限制準(zhǔn)入類的投資領(lǐng)域范圍，大幅收縮了政府審批范圍和權(quán)限，有利于實(shí)質(zhì)性推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，促進(jìn)行政審批制度全面改革，提高政府工作效率；能夠有效規(guī)范“看得見(jiàn)的手”的行為，減少政府自由裁量權(quán)和尋租空間。即使對(duì)于禁止類和限制類的準(zhǔn)入事項(xiàng)，《意見(jiàn)》也規(guī)定了各級(jí)政府及有關(guān)部門需根據(jù)審批權(quán)限，規(guī)范審批權(quán)責(zé)和標(biāo)準(zhǔn)，精簡(jiǎn)程序、優(yōu)化流程、公開(kāi)透明。如果說(shuō)，黨的十八屆三中全會(huì)實(shí)現(xiàn)了使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用這一重大改革理論的突破，那么，實(shí)施市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度就是落實(shí)這項(xiàng)重大改革的具體舉措，是發(fā)揮市場(chǎng)配置資源決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的重要制度安排。同時(shí)，《意見(jiàn)》還規(guī)定，市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單的制定，要依據(jù)法治原則，全面落實(shí)依法治國(guó)基本方略。對(duì)確需納入負(fù)面清單的新設(shè)事項(xiàng)，應(yīng)在科學(xué)評(píng)估的基礎(chǔ)上，依照法定程序提請(qǐng)制定或修訂法律、行政法規(guī)或國(guó)務(wù)院決定。這對(duì)于建設(shè)法治化營(yíng)商環(huán)境也具有非常重要的意義。

　　二、市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單是形成“紅燈停、黃燈限、綠燈公平放行”的制度規(guī)范

　　《意見(jiàn)》明確規(guī)定，市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單包括禁止準(zhǔn)入類和限制準(zhǔn)入類，適用于各類市場(chǎng)主體基于自愿的初始投資、擴(kuò)大投資、并購(gòu)?fù)顿Y等投資經(jīng)營(yíng)行為及其他市場(chǎng)進(jìn)入行為。對(duì)禁止準(zhǔn)入類事項(xiàng)，市場(chǎng)主體不得進(jìn)入，行政機(jī)關(guān)不予審批、核準(zhǔn)，不得辦理有關(guān)手續(xù)；對(duì)限制準(zhǔn)入類事項(xiàng)，由市場(chǎng)主體提出申請(qǐng)，行政機(jī)關(guān)依法依規(guī)作出是否予以準(zhǔn)入的決定，或由市場(chǎng)主體依照政府規(guī)定的準(zhǔn)入條件和準(zhǔn)入方式合規(guī)進(jìn)入。這樣的規(guī)定符合我國(guó)實(shí)際并且完全符合國(guó)際通行的市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)則。市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單，規(guī)定了對(duì)于涉及人民生命財(cái)產(chǎn)、政治、國(guó)土、軍事、經(jīng)濟(jì)、金融、文化、社會(huì)、科技、信息、生態(tài)、資源等安全以及核安全和新型領(lǐng)域安全等國(guó)家安全的有關(guān)行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等；涉及重大生產(chǎn)力布局、戰(zhàn)略性資源開(kāi)發(fā)和重大公共利益的有關(guān)行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等，依法可以設(shè)定行政許可且涉及市場(chǎng)主體經(jīng)營(yíng)行為的有關(guān)行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等，可依法依規(guī)對(duì)市場(chǎng)主體的資質(zhì)、股權(quán)比例、經(jīng)營(yíng)范圍、商業(yè)模式等采取禁止進(jìn)入或者限制進(jìn)入，即在市場(chǎng)準(zhǔn)入上設(shè)置必要的門檻，設(shè)置禁止類的“紅燈”和限制類的“黃燈”，這也是市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)則的重要組成部分。當(dāng)然，這樣的分類和管理必須在法治化的原則下，由中央政府和有關(guān)部門統(tǒng)一制定，通過(guò)法治化的方式加以確定?！兑庖?jiàn)》規(guī)定，未經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)，各地區(qū)各部門不得自行發(fā)布市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單，不得擅自增減市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單的條目。

　　要有效實(shí)施市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單管理，還必須消除地方保護(hù)和人為的市場(chǎng)分割和封鎖。改革開(kāi)放以來(lái)，雖然我國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)建設(shè)取得了顯著進(jìn)展，但是，市場(chǎng)封鎖和地方保護(hù)仍屢禁不止，只是隨著市場(chǎng)形勢(shì)和政策環(huán)境變化，保護(hù)的內(nèi)容和方式發(fā)生了改變，從以保護(hù)本地資源為主轉(zhuǎn)向保護(hù)本地市場(chǎng)和企業(yè)為主，且形式更加多樣，手段更加隱蔽。實(shí)施市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單管理，雖然除禁止和限制類領(lǐng)域和范圍外都允許市場(chǎng)主體進(jìn)入，但是隱蔽的地方保護(hù)和市場(chǎng)封鎖還是會(huì)制約市場(chǎng)主體的進(jìn)入以及公平競(jìng)爭(zhēng)行為，使負(fù)面清單的實(shí)施大打折扣。因此，亟需通過(guò)加快經(jīng)濟(jì)體制改革，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，深化財(cái)稅體制和政府績(jī)效考核機(jī)制的改革，消除地方保護(hù)和市場(chǎng)分割封鎖的利益動(dòng)因，促進(jìn)統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系的真正形成。

　　值得注意的是，此次關(guān)于市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單的分類中，沒(méi)有設(shè)置“鼓勵(lì)類”的投資類別，這充分體現(xiàn)了市場(chǎng)準(zhǔn)入的公平、公正、公開(kāi)的原則。一方面，除禁止準(zhǔn)入類與限制準(zhǔn)入類的投資領(lǐng)域范圍外，其他領(lǐng)域市場(chǎng)主體都可以進(jìn)入，不需要也不應(yīng)該設(shè)置特殊的鼓勵(lì)；另一方面，市場(chǎng)主體的發(fā)展應(yīng)更多依靠自身實(shí)力在市場(chǎng)上進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)，而以往的“鼓勵(lì)類”投資準(zhǔn)入則有違于公平競(jìng)爭(zhēng)原則，某些市場(chǎng)主體通過(guò)獲得“鼓勵(lì)類”項(xiàng)目尋求特殊的優(yōu)惠政策支持，不僅不利于公平競(jìng)爭(zhēng)，而且也容易刺激過(guò)剩產(chǎn)能的形成，還極易引發(fā)權(quán)力尋租行為。因此，對(duì)禁止和限制范圍以外的準(zhǔn)入，對(duì)放給企業(yè)的權(quán)力必須松開(kāi)手、放到位，由市場(chǎng)主體依法公平競(jìng)爭(zhēng)。

　　三、市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的實(shí)施對(duì)政府管理方式提出了更高要求

　　“法無(wú)禁止皆可為”，并不意味著可以毫無(wú)約束地任意亂為。實(shí)行市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度后，如何依法依規(guī)并且有效地規(guī)范市場(chǎng)主體行為，防止陷入“一放就亂”的怪圈，切實(shí)維護(hù)好市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，是政府監(jiān)管面臨的重要課題。實(shí)施負(fù)面清單管理對(duì)政府管理能力和管理方式都提出了更高要求，需要提高政府管理和治理能力的現(xiàn)代化水平。從審批型政府轉(zhuǎn)向服務(wù)型政府，至少需要以下幾個(gè)方面的改革和管理創(chuàng)新。

　　一是完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的法律體系建設(shè)。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，規(guī)范市場(chǎng)主體行為不能靠政府審批，而要依靠健全的法律制度。市場(chǎng)主體必須嚴(yán)格遵守這些法律法規(guī)，違者將受到法律的懲處。我國(guó)實(shí)施市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單后，準(zhǔn)入門檻降低，市場(chǎng)發(fā)展空間拓寬，但是企業(yè)進(jìn)入后，必須接受相關(guān)法律法規(guī)的約束，不能隨意妄為。因此，建立和健全市場(chǎng)法律體系，依法實(shí)施監(jiān)管是當(dāng)務(wù)之急。

　　二是加快政府監(jiān)管體制的改革和轉(zhuǎn)型。實(shí)行市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度后，原有的政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)、監(jiān)管方式都要進(jìn)行相應(yīng)的改革，大幅精簡(jiǎn)審批機(jī)構(gòu)和環(huán)節(jié)，對(duì)原有的監(jiān)管體系和標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置進(jìn)行調(diào)整。對(duì)確需審批的事項(xiàng)，也要精簡(jiǎn)和優(yōu)化審批程序，創(chuàng)新監(jiān)管方式，形成權(quán)責(zé)清晰、監(jiān)管有力的管理新體制。同時(shí)，增加和創(chuàng)新政府服務(wù)型的管理內(nèi)容，一些新型監(jiān)管措施必須及時(shí)出臺(tái)。例如，實(shí)行市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，降低了市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻，加上商事制度改革，注冊(cè)公司變得更加容易，注冊(cè)資本也由“實(shí)繳制”變?yōu)椤罢J(rèn)繳制”。但企業(yè)拿到營(yíng)業(yè)執(zhí)照，能不能順利開(kāi)展業(yè)務(wù)，如何進(jìn)行必要的市場(chǎng)監(jiān)管，相關(guān)具體操作性實(shí)施細(xì)則如何制定，都需要認(rèn)真研究，盡快出臺(tái)。

　　三是實(shí)現(xiàn)管理方式和服務(wù)主體的創(chuàng)新。放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入后，一些原有的政府管理職能和相關(guān)服務(wù)，可以委托專業(yè)的第三方機(jī)構(gòu)來(lái)提供，例如行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)組織以及其他第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)，可以通過(guò)法律法規(guī)賦予這些機(jī)構(gòu)以相應(yīng)的職能和權(quán)限。同時(shí)，需要對(duì)其資質(zhì)進(jìn)行核定，并向社會(huì)公示，要求這些機(jī)構(gòu)定期向政府部門述職，還需接受社會(huì)的監(jiān)督。這樣做，不僅可以充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資源參與市場(chǎng)管理和服務(wù)，而且可以使政府從繁雜的事務(wù)性管理和具體的服務(wù)事項(xiàng)中解脫出來(lái)，不必設(shè)置臃腫的政府機(jī)構(gòu)，也有利于政府更加客觀公正地監(jiān)管和執(zhí)法。

　　四是完善社會(huì)信用體系，建立起全方位的社會(huì)聯(lián)防和獎(jiǎng)懲機(jī)制。社會(huì)信用體系的核心作用，在于通過(guò)依法對(duì)市場(chǎng)主體信用信息的征集和共享，建立起社會(huì)信用治理網(wǎng)絡(luò)，形成信用獎(jiǎng)懲機(jī)制，褒獎(jiǎng)?wù)\信行為，提高失信成本，對(duì)失信者實(shí)施全方位的社會(huì)懲戒，讓守信者處處受益、失信者寸步難行，從而構(gòu)建起市場(chǎng)主體自覺(jué)踐行誠(chéng)信的良好社會(huì)風(fēng)氣。經(jīng)過(guò)多年努力，我國(guó)信用體系建設(shè)步伐加快，信用立法和標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)取得明顯進(jìn)展，信用服務(wù)市場(chǎng)不斷拓展，已逐步建立起多層次、多樣性的社會(huì)信用服務(wù)體系。在市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單實(shí)施后，應(yīng)進(jìn)一步完善企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)，促進(jìn)政府部門掌握的信用信息和企業(yè)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中產(chǎn)生的信用信息依法如實(shí)公示。同時(shí)，促進(jìn)企業(yè)信用信息的有效利用，以作為各類市場(chǎng)主體開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的重要依據(jù)。《意見(jiàn)》中強(qiáng)調(diào)，要推動(dòng)建立市場(chǎng)主體準(zhǔn)入前信用承諾制，并將信用承諾納入市場(chǎng)主體信用記錄，違法失信經(jīng)營(yíng)將自愿接受懲戒和限制。建立并完善社會(huì)“黑名單”制度，對(duì)嚴(yán)重違法失信的市場(chǎng)主體依法實(shí)行市場(chǎng)禁入。

　　市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度是一項(xiàng)涉及面廣、系統(tǒng)性強(qiáng)、影響力大的綜合改革，是一項(xiàng)涉及多方利益關(guān)系調(diào)整的系統(tǒng)工程。因此，中央決定采取既積極又穩(wěn)妥的方式，先行試點(diǎn)后再全面推開(kāi)，以期取得最佳改革成效。此次改革的總體要求是堅(jiān)持社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革方向，把發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用與更好發(fā)揮政府作用統(tǒng)一起來(lái)，把轉(zhuǎn)變政府職能與創(chuàng)新管理方式結(jié)合起來(lái)，把激發(fā)市場(chǎng)活力與加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管統(tǒng)籌起來(lái)，加快構(gòu)建市場(chǎng)開(kāi)放公平、規(guī)范有序，企業(yè)自主決策、平等競(jìng)爭(zhēng)，政府權(quán)責(zé)清晰、監(jiān)管有力的市場(chǎng)準(zhǔn)入管理新體制。相信通過(guò)各方面的積極努力，這一改革目標(biāo)一定能夠?qū)崿F(xiàn)。

　　解讀專家：任興洲（國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)）