盤活財(cái)政存量資金，是加強(qiáng)政府預(yù)算管理和深化財(cái)稅體制改革的一項(xiàng)重要任務(wù)，也是當(dāng)前我國(guó)實(shí)施積極財(cái)政政策的重要舉措之一。經(jīng)過持續(xù)不懈的努力，截至2015年9月初，中央部門回收131億元，地方回收2438億元，全國(guó)累計(jì)2569億元。與當(dāng)前全國(guó)國(guó)庫(kù)存款余額、財(cái)政專戶存款余額的實(shí)際水平相比，進(jìn)一步改善相關(guān)工作的余地非常大。

　　基數(shù)為導(dǎo)向的預(yù)算分配及管理機(jī)制加上預(yù)算信息尚未完全公開使財(cái)政資金沉淀成為必然

　　所謂財(cái)政存量資金，一般是指各級(jí)黨政機(jī)構(gòu)事業(yè)單位等機(jī)構(gòu)在預(yù)算執(zhí)行過程中沉淀在各種銀行賬戶里的財(cái)政資金，具體包括央行國(guó)庫(kù)中的留底資金、商業(yè)銀行財(cái)政專戶中的結(jié)余資金以及因項(xiàng)目建設(shè)等各種原因沉淀在國(guó)庫(kù)之外的公共賬戶資金。在財(cái)政收支過程中，存在一定金額的沉淀資金，是全球范圍內(nèi)普遍存在的一種客觀現(xiàn)象。比如，美國(guó)國(guó)庫(kù)中也有沉淀資金，以2002至2003年為例，國(guó)庫(kù)日終最高現(xiàn)金余額達(dá)700億美元。然而，如果沉淀資金規(guī)模過大，也就意味著資金的閑置或浪費(fèi)、機(jī)會(huì)成本的提升以及管理效率的下降。因此，治理超量財(cái)政沉淀資金，是世界各國(guó)面臨的共同任務(wù)。

　　透過表象往深處看，我們很容易發(fā)現(xiàn)，之所以形成超量資金沉淀的現(xiàn)象，其實(shí)是各種利益因素在作祟。財(cái)政資金分配、管理與使用的過程，往往是討價(jià)還價(jià)、各種力量博弈的過程。支出部門及其預(yù)算單位有強(qiáng)烈的預(yù)算最大化沖動(dòng)，爭(zhēng)取了超過自身消化能力的預(yù)算，執(zhí)行緩慢甚至根本就花不出去，只好沉淀在賬戶中。而以基數(shù)為導(dǎo)向的預(yù)算分配及管理機(jī)制，進(jìn)一步固化了支出部門的既得利益。在預(yù)算資金、項(xiàng)目管理等信息尚未充分公開的情況下，使得超量資金沉淀的現(xiàn)象快速滋生與蔓延。

　　美國(guó)績(jī)效預(yù)算管理讓沉淀資金標(biāo)本兼治

　　我們今天遇到的這些問題，并不是孤立的。以美國(guó)為首的工業(yè)化國(guó)家，早在1980年代之前也遇到了同樣的問題。那時(shí)，美國(guó)財(cái)政部門在預(yù)算管理中的任務(wù)主要有兩個(gè)：一是保證公共資金流向相應(yīng)的預(yù)算單位，二是控制預(yù)算撥款的速度。這樣做的結(jié)果導(dǎo)致了一個(gè)嚴(yán)重的問題，即財(cái)政部門將重點(diǎn)放在公共資金是否按預(yù)算進(jìn)行撥付的問題上，預(yù)算單位將重點(diǎn)放在本部門是否得到相應(yīng)的預(yù)算資金以及如何繼續(xù)“要錢”的問題上，而資金是否得到有效利用、預(yù)算目標(biāo)是否得到有效執(zhí)行等問題卻被擱置一邊。更嚴(yán)重的是，一旦出現(xiàn)資金缺口，為完成預(yù)算目標(biāo)，往往通過借款的方式來解決，無形中擴(kuò)大了政府的借債規(guī)模，增加了政府債務(wù)負(fù)擔(dān)。在隨后的30多年時(shí)間里，美國(guó)興起了以績(jī)效預(yù)算為核心的現(xiàn)代財(cái)政治理變革，通過完善預(yù)算分配、加強(qiáng)國(guó)庫(kù)監(jiān)控、實(shí)施績(jī)效問責(zé)等措施，逐步減少財(cái)政存量資金，不斷提高財(cái)政治理的現(xiàn)代化水平。

　　切實(shí)落實(shí)與市場(chǎng)化接軌的現(xiàn)代預(yù)算管理制度

　　國(guó)內(nèi)外的歷史經(jīng)驗(yàn)告訴我們，我國(guó)財(cái)政存量資金的治理需要標(biāo)本兼治。擇其要者，有以下五點(diǎn)建議：

　　一是建立績(jī)效預(yù)算制度。2003年以來，財(cái)政資金的績(jī)效評(píng)價(jià)開始推向全國(guó)。2008年之后，全過程的預(yù)算績(jī)效管理受到高度重視。時(shí)至今日，績(jī)效理念已經(jīng)在全社會(huì)得到廣泛認(rèn)同，但只有河北、廣東等少數(shù)省區(qū)開始編制績(jī)效預(yù)算。2014年8月全國(guó)人大審議通過預(yù)算法修正案，明確了建立現(xiàn)代預(yù)算制度的改革目標(biāo)。從部門預(yù)算制度發(fā)展到績(jī)效預(yù)算制度，加強(qiáng)預(yù)算管理與績(jī)效目標(biāo)之間的聯(lián)系，是現(xiàn)代預(yù)算制度的必然要求，也是盤活財(cái)政存量資金的治本之策。

　　二是健全預(yù)算問責(zé)機(jī)制。新預(yù)算法構(gòu)建了政府預(yù)算問責(zé)的法律制度基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)通過人大監(jiān)督、財(cái)政監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督等途徑監(jiān)管各項(xiàng)收支，對(duì)各類違法違紀(jì)行為嚴(yán)格追究相關(guān)責(zé)任人員的行政責(zé)任。將上述法律精神及其具體要求在實(shí)踐中全面貫徹和落實(shí)，可以從根本上改善財(cái)政存量資金的管理水平。

　　三是實(shí)現(xiàn)預(yù)算信息公開透明。按照新預(yù)算法的要求，公開政府預(yù)決算信息，公開項(xiàng)目庫(kù)信息，公開預(yù)算執(zhí)行信息，大力建設(shè)陽光財(cái)政，可以為盤活財(cái)政存量資金創(chuàng)造最有利的制度環(huán)境。

　　四是加強(qiáng)地方國(guó)庫(kù)賬戶動(dòng)態(tài)監(jiān)控。依托于國(guó)庫(kù)單一賬戶制度，中央國(guó)庫(kù)賬戶動(dòng)態(tài)監(jiān)控體系已經(jīng)發(fā)揮出顯著成效，但地市縣鄉(xiāng)等廣大基層政府的賬戶動(dòng)態(tài)監(jiān)控體系尚未建立起來。隨著更多的財(cái)政資金納入國(guó)庫(kù)集中收繳和支付管理，通過加強(qiáng)國(guó)庫(kù)賬戶動(dòng)態(tài)監(jiān)控，全面掌握財(cái)政存量、增量資金的變動(dòng)情況，可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)與糾正資金運(yùn)行中的異?，F(xiàn)象，提高財(cái)政對(duì)國(guó)庫(kù)收支的控制能力。

　　五是完善地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理。我國(guó)自2006年開始建立國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理制度，但只是局限于中央政府，尚未推廣應(yīng)用到省市縣鄉(xiāng)等地方政府中去?？梢灶A(yù)見，隨著地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理制度的普遍建立與完善，通過詳細(xì)記錄政府收支、科學(xué)預(yù)測(cè)政府現(xiàn)金流入與流出、編制詳細(xì)可行的季度與月度用款計(jì)劃，運(yùn)用科學(xué)的方法合理地確定國(guó)庫(kù)最佳現(xiàn)金持有量，高效地進(jìn)行現(xiàn)金盈余投資與短期資金籌措，可以確保政府預(yù)算得到有效執(zhí)行，大大提高財(cái)政資金的整體效益。