中國經(jīng)濟網(wǎng)北京9月14日訊（記者 馬常艷）備受矚目的國企改革“頂層設(shè)計”方案終于落地，中共中央國務(wù)院《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》昨天正式發(fā)布，對深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)思想、基本原則、主要目標(biāo)和重點任務(wù)進行了部署。中國企業(yè)改革與發(fā)展研究會副會長、國務(wù)院國資委企業(yè)改革局原副局長周放生授權(quán)中國經(jīng)濟網(wǎng)發(fā)布解讀文章，文章梳理了此次國企改革“頂層設(shè)計”方案的23個亮點。

　　周放生認(rèn)為，關(guān)于國企改革僅有“頂層設(shè)計”是不行的，必須要和基層探索、突破、試錯的首創(chuàng)精神相結(jié)合。改革中必須鼓勵企業(yè)大膽探索、突破、試錯，否則再好的“頂層設(shè)計”也可能始終是設(shè)想。

　　周放生表示，目前的國有資產(chǎn)監(jiān)管體系包括兩個層次，即“國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)——國有企業(yè)”，未來的國有資產(chǎn)監(jiān)管體系將變?yōu)槿齻€層次：國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)——國有資本投資、運營公司——國有資本，中間增加了國有資本投資、運營公司，且最后層次從國有企業(yè)變成國有資本，體現(xiàn)了從以管企業(yè)為主向管資本為主的轉(zhuǎn)變。少量的企業(yè)也可以由國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)直接監(jiān)管。

　　對主業(yè)處于關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域、主要承擔(dān)重大專項任務(wù)的“商業(yè)類國有企業(yè)”，《意見》明確，這些重要國企也要推進混合所有制改革，只是要保持國有資本控股地位。周放生指出，這意味著“三桶油”、“三通訊”也可以改制，之前中石化成品油公司的改制是符合文件精神的。

　　周放生指出，《意見》明確規(guī)定黨管干部是指上級黨組織行使干部管理權(quán)限，上級黨組織和國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)按照管理權(quán)限加強對國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員的管理，擁有與股權(quán)相匹配的董事的考察提名權(quán)，董事會依法產(chǎn)生。董事會依法選擇經(jīng)營管理者，經(jīng)營管理者依法行使用人權(quán)。這樣的規(guī)定比傳統(tǒng)做法有了很大進步，但關(guān)鍵是能否落實，其中傳統(tǒng)習(xí)慣和既得利益是最大阻礙。

　　周放生強調(diào)，如何推進用人制度、薪酬制度、退出制度的雙軌制是很大的難題，關(guān)系到提高企業(yè)活力、創(chuàng)造力、市場競爭力。對此可在充分競爭領(lǐng)域企業(yè)先行試點，一方面推進混合所有制改革，一方面明確上級黨組織和國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)考察提名范圍僅限于國有股東提名的董事，不包括經(jīng)營管理者。經(jīng)營管理者包括總經(jīng)理全部由董事會選聘，應(yīng)聘的經(jīng)營管理者全部為市場身份，即市場選聘、市場考核、市場薪酬、市場退出。全文如下：

　　解讀國企改革“頂層設(shè)計”方案的23個亮點

　　一直以來，國企改革始終是經(jīng)濟體制改革的中心環(huán)節(jié)，無論改革的廣度、深度還是敏感度，都始終是我國改革大局的重中之重，因而有“改革突破看國企”一說。由此，也決定了此次《指導(dǎo)意見》這一國企改革頂層設(shè)計方案的重要性。

　　具體上，《指導(dǎo)意見》全文比較深入地詮釋了十八屆三中全會《決定》中關(guān)于國資國企改革的要求，內(nèi)容很全面，目標(biāo)很明確，邊界很清晰，需要細(xì)嚼慢咽。

　　亮點一：堅持社會主義市場經(jīng)濟改革方向，是改革“必須遵循的基本規(guī)律”。

　　國有企業(yè)改革的方向非常明確：市場化。國企是從計劃經(jīng)濟過來的，走向市場化是一個巨大的轉(zhuǎn)變，是對國企改革的整體要求，包括了企業(yè)發(fā)展目標(biāo)、體制、機制、法律、法規(guī)、政策、制度、路徑、邊界、效率、效果、責(zé)任等方方面面。眼下的情況是，盡管國企改革已歷經(jīng)了三十多年，但還有很長的路要走。判斷國企改革改革是否到位，看大多數(shù)國企的市場化程度就清楚了。

　　亮點二：推動各種所有制資本“取長補短、相互促進、共同發(fā)展”。

　　現(xiàn)階段，國企、民企的發(fā)展各有優(yōu)勢、劣勢。國企在管理、技術(shù)、產(chǎn)品、人才、資金、資源等方面有優(yōu)勢，劣勢是體制、機制相對落后，市場化程度不高；民企的優(yōu)勢是體制、機制天生市場化，但在管理、技術(shù)、產(chǎn)品、人才、資金、資源方面相對落后，兩者恰好具有較強的互補性，能夠優(yōu)勢互補，劣勢對沖。就此而言，應(yīng)該不是誰替代誰，而是“取長補短、相互促進、共同發(fā)展”。

　　亮點三：國有企業(yè)“要成為自覺履行社會責(zé)任的表率”。

　　任何企業(yè)都負(fù)有社會責(zé)任，這也是企業(yè)品格高下的區(qū)別，國企總體上更應(yīng)該自覺履行社會責(zé)任，成為表率。而履行社會責(zé)任，不僅應(yīng)該表現(xiàn)在出現(xiàn)重大自然災(zāi)害、安全事故時率先沖在第一線，也應(yīng)表現(xiàn)在當(dāng)社會有需要、民眾有需要但經(jīng)濟上不劃算甚至虧損，其他企業(yè)不愿干時，國企就應(yīng)該主動承擔(dān)。此外，國企無論從事什么業(yè)務(wù)，都要以不損害民眾利益為前提，且更應(yīng)該在廉潔自律、反對浪費、依法經(jīng)營、誠實守信、節(jié)約資源、保護環(huán)境、保障民生等方面做出表率。

　　亮點四：“增強活力”是搞好國有企業(yè)的本質(zhì)要求，“加強監(jiān)管”是搞好國有企業(yè)的重要保障。

　　什么樣的企業(yè)有活力？一定需要企業(yè)廣大干部員工的積極性得到充分調(diào)動。毛澤東曾經(jīng)講過：“內(nèi)因是根據(jù)，外因是條件。外因通過內(nèi)因起作用”。企業(yè)活力的內(nèi)因，即廣大干部員工的主人翁精神、主人翁態(tài)度，“無須揚鞭自奮蹄”，是增強企業(yè)活力的根本保障。必須認(rèn)識到，監(jiān)管是必要的，但監(jiān)管是外因，外因要通過內(nèi)因才起作用。這也是為何多年來的國企監(jiān)管措施不少，但案件始終不斷，根源就在于廣大干部員工還未真正成為企業(yè)的主人。這是國企改革要解決的根本問題。

　　亮點五：正確處理好頂層設(shè)計和尊重基層首創(chuàng)精神的關(guān)系，“突出問題導(dǎo)向，堅持分類推進，把握好改革的次序、節(jié)奏、力度”。

　　頂層設(shè)計是解決宏觀性、系統(tǒng)性問題，但僅有頂層設(shè)計是不行的。必須要和基層探索、突破、試錯的首創(chuàng)精神相結(jié)合。改革從來都是這樣，兩者缺一不可。當(dāng)下，許多人存在為了免責(zé)而循規(guī)蹈矩，多一事不如少一事的心態(tài)。改革中，必須鼓勵企業(yè)大膽探索、突破、試錯的首創(chuàng)精神，如果不對此給予充分重視，再好的頂層設(shè)計，也可能始終是設(shè)想。

　　“突出問題導(dǎo)向”就是要實事求是，首先要承認(rèn)問題的存在，才談得上解決問題。承認(rèn)問題的存在很難，常有“報喜不報憂”的心理，遇到問題繞道走，已成為很多人工作中的常態(tài)。但事實上，問題在基層，在真實的生活中，承認(rèn)問題的存在，問題就解決了一半。

　　“把握好改革的次序、節(jié)奏、力度”。從既有歷史來看，改革要么就定計劃、趕進度，一哄而起，要么就按兵不動、裹足不前，兩種傾向都需要注意。通常，不到萬不得已，很難有人愿意主動改革、主動擔(dān)責(zé)，改革從來都是逼出來的。而當(dāng)前的主要矛盾，是改革動力不足。

　　亮點六：“經(jīng)營性國有資產(chǎn)”實現(xiàn)集中統(tǒng)一管理。

　　目前，大部分經(jīng)營性國有資產(chǎn)已經(jīng)由國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)管理，但許多部委仍然在直接管理隸屬于旗下的經(jīng)營性國有資產(chǎn)。按照《指導(dǎo)意見》要求，這些部委并未實現(xiàn)“政資分開”，既當(dāng)裁判員又當(dāng)運動員?！吨笇?dǎo)意見》提出了集中統(tǒng)一管理的要求。

　　亮點七：將國有企業(yè)分為商業(yè)類和公益類，實行“分類改革、分類發(fā)展、分類監(jiān)管、分類定責(zé)、分類考核”。

　　分類管理是管理的前提和基本規(guī)則。過去，對國企的管理由于沒有明確的分類，“一刀切”的管理方式出現(xiàn)了很多矛盾，甚至南轅北轍。不同性質(zhì)的企業(yè)，其管理方式在某些方面甚至完全不同。將企業(yè)分為商業(yè)類和公益類，就為分類管理奠定了基礎(chǔ)。目前的難度，在于許多國企尤其央企里，既有商業(yè)類資產(chǎn)又有公益類資產(chǎn)，有些資產(chǎn)名義上是公益類，實際是商業(yè)類，公益類掩蓋商業(yè)類，即希望“甘蔗兩頭甜”。實現(xiàn)分類管理的前提，就是對現(xiàn)有企業(yè)內(nèi)部的資產(chǎn)按照分類的原則分離開，再在更大的范圍內(nèi)實行合并同類項。這是一項工作量巨大且十分復(fù)雜的工作，涉及到各種利益關(guān)系。必須令行禁止才可能做到。將來，在分類完成以后，要明確規(guī)定兩類企業(yè)不得跨界投資和經(jīng)營。

　　亮點八：主業(yè)處于充分競爭性行業(yè)和領(lǐng)域的商業(yè)類國有企業(yè)，積極引入其他國有資本或各類非國有資本實現(xiàn)股權(quán)多元化，“國有資本可以絕對控股、相對控股，也可以參股”。

　　《指導(dǎo)意見》明確要求，充分競爭性領(lǐng)域的國有企業(yè)，要積極推進股權(quán)多元化，包括國有經(jīng)濟內(nèi)部的多元化和混合所有制的多元化?？傊嘣蓶|比單一股東好，更多的企業(yè)應(yīng)該推進混合所有制改革。《指導(dǎo)意見》規(guī)定，充分競爭性領(lǐng)域的國企股權(quán)結(jié)構(gòu)是放開的，國有股權(quán)不設(shè)限，對此可以一企一策，也可以隨著市場需要而動態(tài)變化。《指導(dǎo)意見》明確了充分競爭性領(lǐng)域國企改制的政策邊界，意義重大。

　　對主業(yè)處于關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域、主要承擔(dān)重大專項任務(wù)的“商業(yè)類國有企業(yè)”，《指導(dǎo)意見》明確了這些重要國企也要推進混合所有制改革，只是要保持國有資本控股地位。也就是說，“三桶油”、“三通訊”也可以改制，之前中石化成品油公司的改制是符合文件精神的。這個規(guī)定意義重大。

　　對“自然壟斷行業(yè)”，實行特許經(jīng)營改革，網(wǎng)運分開、放開競爭性業(yè)務(wù)。對需要實行國有全資企業(yè)，也要積極引入其他國有資本實行股權(quán)多元化。對特殊業(yè)務(wù)和競爭性業(yè)務(wù)實行業(yè)務(wù)板塊有效分離，獨立運作、獨立核算”。

　　自然壟斷行業(yè)往往承擔(dān)著公共服務(wù)類功能，例如電網(wǎng)、鐵路網(wǎng)、自來水網(wǎng)、地鐵網(wǎng)、公交網(wǎng)等。《指導(dǎo)意見》規(guī)定，自然壟斷行業(yè)的企業(yè)資本結(jié)構(gòu)沒有放開，但可以實行特許經(jīng)營，特許經(jīng)營的主體是放開的，例如北京地鐵4號線就是由港鐵經(jīng)營，政府控制價格，監(jiān)督運營，固定補貼。需要指出的是，特許經(jīng)營主體之間是競爭關(guān)系，自然壟斷行業(yè)不是改革的避風(fēng)港。

　　亮點九：推進公益類國有企業(yè)改革。

　　公益類企業(yè)例如醫(yī)院、學(xué)校、幼兒園、公園、博物館、養(yǎng)老院等，可以國有獨資，也可以股權(quán)多元化，并鼓勵非國有企業(yè)以各種方式參與經(jīng)營。公益類企業(yè)的改革前提是保持公益性質(zhì)，即為公眾提供服務(wù)，不與民爭利。采取更加市場化的經(jīng)營方式，如“購買服務(wù)、特許經(jīng)營、委托代理”，有利于降低經(jīng)營成本，有利于更好的提供服務(wù)，即不能“一棵樹吊死”，不能只允許某一家經(jīng)營。市場化就是要有選擇權(quán)，有選擇就有競爭，有競爭就比一潭死水好。

　　事實上，公共服務(wù)企業(yè)早年做了很多市場化探索，由于需要適當(dāng)?shù)呢斦a貼，不時會被認(rèn)為“混合所有制企業(yè)就是將財政補貼給了民營資本，就是國有資產(chǎn)流失”，因此又將企業(yè)收為國有。其實，這是不必要的，不能認(rèn)為財政補貼只能給國企，不能給混合所有制企業(yè)?！敖o了就是流失”的觀點是錯誤的。

　　其實，公共服務(wù)企業(yè)在多種經(jīng)營方式的基礎(chǔ)上，以公開透明的方式來確定財政補貼的額度，既有了制衡和約束機制，又可以減少腐敗浪費、提高效率，從而在同等條件下還可能減少財政補貼的額度，一箭雙雕。

　　亮點十：加大“集團層面公司制改革”力度，積極引入各類投資者實行股權(quán)多元化。根據(jù)不同企業(yè)的功能定位，逐步調(diào)整國有股權(quán)比例，形成股權(quán)結(jié)構(gòu)多元”。

　　“集團層面公司制改革”文字表述不夠準(zhǔn)確，集團不是法人，是法人的集合體。集團公司是法人，是集團的一級企業(yè)即母公司。應(yīng)該表述為“集團公司層面改制”。

　　想表達(dá)的意思還是清楚的，就是集團公司要改制為股權(quán)多元化，競爭性領(lǐng)域的集團公司可以改制成為混合所有制。過去的改制，主要集中在集團的二級、三級企業(yè)，集團一級企業(yè)絕大多數(shù)沒有改制，甚至有些一級企業(yè)還是按照企業(yè)法人登記的，至今連公司制企業(yè)都不是。推進集團一級企業(yè)改制，意義重大，直接影響到整個集團企業(yè)的改革?！吨笇?dǎo)意見》要求集團一級企業(yè)改制，是一個重大突破。

　　“創(chuàng)造條件實現(xiàn)集團公司整體上市”。由于集團公司沒有改制，國有控股的上市公司都是二級公司或三級公司，為適應(yīng)上市要求，采取資產(chǎn)包裝上市的辦法，人為制造了大量的關(guān)聯(lián)交易，這也是中國特色。提出集團公司整體上市，就可能從根本上解決歷史遺留問題，減少關(guān)聯(lián)交易，也有利于資本市場的規(guī)范。

　　“允許將部分國有資本轉(zhuǎn)化為優(yōu)先股”?！皟?yōu)先股”就是在優(yōu)先取得固定收益的前提下，放棄管理權(quán)。

　　為什么要設(shè)立“優(yōu)先股”？目前，許多國企集團公司的國有資本數(shù)額巨大，其一是因為經(jīng)過重組，有的集團企業(yè)幾乎囊括了一個行業(yè)的國有資本；其二是這些年國有企業(yè)不斷發(fā)展壯大，國有資本量加大了；其三是企業(yè)上市后市值放大了，致使一個集團公司的國有資本動輒幾十億元、上百億元。當(dāng)其他社會資本、民營資本投資時，就會擔(dān)心因為蛋糕太大，投入了大量資金卻難以擁有話語權(quán)。

　　例如，中石化成品油公司改制時，匯源果汁投入50億元卻占股比不到1%，難以有話語權(quán)。即便如此還愿意進入，一是看好行政壟斷公司的優(yōu)勢，二是看好資源和巨大的市場。

　　在充分競爭性領(lǐng)域，國企改制后若仍然是國有股一股獨大，股權(quán)結(jié)構(gòu)不能形成相互制衡、相互促進，不能形成命運共同體、利益共同體。“推動各種所有制資本取長補短、相互促進、共同發(fā)展”的目的就難以實現(xiàn)。

　　這時，就可以將相當(dāng)部分的國有資本轉(zhuǎn)為“優(yōu)先股”，一方面國有資本旱澇保收、保值增值，國有資本的利益有了安全保障；另一方面吸引非國有資本進入，承擔(dān)更多風(fēng)險，形成合理的股權(quán)結(jié)構(gòu)和公司治理結(jié)構(gòu)，國有資本還同時可以隨時擇機轉(zhuǎn)讓。何樂不為？

　　“在少數(shù)特定領(lǐng)域探索建立國家特殊管理股制度”?！皣姨厥夤芾砉芍贫取鳖愃朴谝恍﹪业摹敖鸸伞敝贫??！皣姨厥夤芾砉芍贫取敝饕獞?yīng)用于公益類企業(yè)、自然壟斷企業(yè)的改革改制。這些企業(yè)無論具有什么樣的股權(quán)結(jié)構(gòu)，無論誰持股、誰控股，當(dāng)被認(rèn)為公司行為可能損害公眾利益、國家利益時，監(jiān)管部門擁有一票否決權(quán)，即所謂“點頭不算，搖頭算”。

　　亮點十一：“要切實落實和維護董事會依法行使重大決策、選人用人、薪酬分配等權(quán)利，保障經(jīng)理層經(jīng)營自主權(quán)，法無授權(quán)任何政府部門和機構(gòu)不得干預(yù)”。

　　落實和維護董事會依法行使重大決策、選人用人、薪酬分配等權(quán)利，是多年來國有企業(yè)董事會建設(shè)要實現(xiàn)的目標(biāo)，但非常困難。政府部門不愿意放權(quán)，大股東又習(xí)慣于直接用權(quán)，董事會容易形同虛設(shè)。決策者沒有責(zé)任，董事沒有權(quán)力自然也沒有責(zé)任。沒有人真正負(fù)責(zé)。要落實這項規(guī)定，還必須有非常具體的細(xì)則，明確權(quán)力清單、責(zé)任清單。最好的辦法，就是建立合理、制衡的股權(quán)結(jié)構(gòu)，無論什么性質(zhì)的股東都必須通過公司治理結(jié)構(gòu)行使權(quán)利，不能例外。

　　亮點十二：堅持黨管干部原則和董事會依法產(chǎn)生、董事會依法選擇經(jīng)營管理者，經(jīng)營管理者依法行使用人權(quán)相結(jié)合。

　　黨管干部與董事會選人用人權(quán)，與經(jīng)營管理者用人權(quán)之間究竟什么關(guān)系？《指導(dǎo)意見》做出了比較明確、清晰的規(guī)定。黨管干部是指上級黨組織行使干部管理權(quán)限，上級黨組織和國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)對所出資國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員的管理，擁有與股權(quán)相匹配的董事的考察提名權(quán)，董事會依法產(chǎn)生。董事會依法選擇經(jīng)營管理者，經(jīng)營管理者依法行使用人權(quán)。這樣的規(guī)定，比傳統(tǒng)做法有了很大進步，但關(guān)鍵是能否落實。其中，傳統(tǒng)習(xí)慣和既得利益是最大阻礙。

　　亮點十三：對國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員實行與選任方式相匹配，對黨中央、國務(wù)院和地方黨委、政府及其部門任命的國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員，“合理確定基本年薪、績效年薪和任期激勵收入”。對市場化選聘的職業(yè)經(jīng)理人實行“市場化薪酬分配機制，可以采取多種方式探索完善中長期激勵機制”。

　　對國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員薪酬分配機制，《指導(dǎo)意見》規(guī)定得很明確，就是實行雙軌制。任命制下的國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員實行行政任命、行政考核、行政薪酬、行政退出。市場化選聘的職業(yè)經(jīng)理人實行市場選聘、市場考核、市場薪酬、市場退出，“甘蔗沒有兩頭甜”。職業(yè)經(jīng)理人不應(yīng)再理解為體制內(nèi)的人了，與行政級別無關(guān)，更不可能平調(diào)進入政府任職。

　　國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)一直在探索用公開競聘方式選聘國企領(lǐng)導(dǎo)人員，也允諾實行有區(qū)別的薪酬標(biāo)準(zhǔn)，但做不到，原因是在一個經(jīng)營者群體中很難實行雙軌制薪酬。

　　如何推進用人制度、薪酬制度、退出制度的雙軌制是一個很大的難題，關(guān)系到提高企業(yè)活力、創(chuàng)造力、市場競爭力。對此，可在充分競爭領(lǐng)域企業(yè)先行試點，一方面推進混合所有制改革，一方面明確上級黨組織和國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)考察提名范圍僅限于國有股東提名的董事，不包括經(jīng)營管理者。經(jīng)營管理者包括總經(jīng)理全部由董事會選聘，應(yīng)聘的經(jīng)營管理者全部為市場身份，即市場選聘、市場考核、市場薪酬、市場退出。

　　其中，經(jīng)營管理者能否“市場退出”是關(guān)鍵。所謂市場退出，就是董事會解聘以后，上級黨組織和國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)不再負(fù)責(zé)另行安排工作，而是自謀出路。

　　亮點十四：實現(xiàn)“以管企業(yè)為主向以管資本”為主轉(zhuǎn)變。重點管好國有資本布局、規(guī)范資本運作、提高資本回報、維護資本安全。

　　管企業(yè)就是“管資產(chǎn)與管人、管事相結(jié)合”，這是十六大對國有資產(chǎn)管理體制的表述。管資本就是管理所擁有的國有股權(quán)，行使好出資人職責(zé)。管企業(yè)，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)與所出資企業(yè)之間是上下級的行政關(guān)系；管資本，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)是所出資企業(yè)的股東，與企業(yè)之間在法律上是平等關(guān)系。股東必須依法行使權(quán)利。股東關(guān)系是動態(tài)的，今天是股東，明天轉(zhuǎn)讓退出就不是股東了。

　　管好國有資本布局，“國有資本投資運營要服務(wù)于國家戰(zhàn)略目標(biāo)，更多投向關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，重點提供公共服務(wù)、發(fā)展重要前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)、保護生態(tài)環(huán)境、支持科技進步、保障國家安全”。

　　國有資本投資運營要服從、服務(wù)于國民經(jīng)濟的發(fā)展需要，服從、服務(wù)于國家戰(zhàn)略目標(biāo)。

　　規(guī)范資本運作，作為國有股東如何投資、如何轉(zhuǎn)讓、如何重組、如何重整，都有規(guī)范的要求。既有按照法律、法規(guī)的一般要求，也有國有資產(chǎn)管理方面的特殊要求。

　　提高資本回報，作為股東必然追求回報，國有股東追求回報應(yīng)該與一般股東有所不同，在追求利潤與社會責(zé)任發(fā)生矛盾的時候，要服從于社會責(zé)任，例如滿足偏遠(yuǎn)地區(qū)的通訊服務(wù)。

　　“不該管的要依法放權(quán)，決不越位，將依法應(yīng)由企業(yè)自主經(jīng)營決策的事項歸位于企業(yè)”。企業(yè)自主經(jīng)營決策屬于企業(yè)法人財產(chǎn)權(quán)的權(quán)力范圍，企業(yè)法人以其全部財產(chǎn)承擔(dān)民事責(zé)任。股東對企業(yè)承擔(dān)有限責(zé)任，股東若越權(quán)去干預(yù)企業(yè)自主經(jīng)營決策，又不承擔(dān)決策后果，則權(quán)力、責(zé)任不對等，侵犯了企業(yè)法人財產(chǎn)權(quán)，這是國有股東最容易越位的地方。

　　“將延伸到子企業(yè)的管理事項原則上歸位于一級企業(yè)”。行政管理對象是不分企業(yè)層級的，例如環(huán)保監(jiān)督。環(huán)保部門過去只能監(jiān)管到一級企業(yè)，二、三級企業(yè)由一級企業(yè)監(jiān)管，以后則無論哪個層級的企業(yè)，環(huán)保都有權(quán)力監(jiān)管，可以一竿子插到底，屬于扁平式管理。國有股東管理對象時習(xí)慣于行政管理方式，不分企業(yè)層級，即一竿子插到底，想管的事、能管的事盡量管，例如審批事項等許多都是管到細(xì)枝末節(jié)上去。

　　事實上，按法律規(guī)定，股東行使權(quán)力僅限于直接出資企業(yè)，按照企業(yè)層級以此類推，這是由產(chǎn)權(quán)關(guān)系決定的。股東管理對象是分企業(yè)層級的，這是股東管理方式和行政管理方式根本的不同。

　　《指導(dǎo)意見》規(guī)定“將延伸到子企業(yè)的管理事項原則上歸位于一級企業(yè)”，就是針對國有股東存在的越位管理情況而言。在接下去對《指導(dǎo)意見》的落實中，就需要國有股東將伸出去的手收回來，還要相應(yīng)修改一些現(xiàn)行的行政法規(guī)、規(guī)章制度。因而，此《指導(dǎo)意見》應(yīng)該視為上位法，這項改革意義重大。

　　“將配合承擔(dān)的公共管理職能歸位于相關(guān)政府部門和單位”。

　　國有企業(yè)承擔(dān)的公共管理職能，指企業(yè)辦社會，屬于歷史遺留問題。過去十多年來，已經(jīng)剝離了許多企業(yè)辦社會的職能，歸位于相關(guān)政府部門，例如企業(yè)辦公檢法、中小學(xué)教育等，但仍然有許多企業(yè)辦社會職能至今未能剝離，是國企的沉重負(fù)擔(dān)。

　　亮點十五：以管資本為主改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制。改組組建國有資本投資運營公司，國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)依法對國有資本投資、運營公司和其他直接監(jiān)管的企業(yè)履行出資人職責(zé)，并授權(quán)國有資本投資、運營公司對授權(quán)范圍內(nèi)的國有資本履行出資人職責(zé)。

　　目前的國有資產(chǎn)監(jiān)管體系包括兩個層次，即“國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)——國有企業(yè)”。未來的國有資產(chǎn)監(jiān)管體系將變?yōu)槿齻€層次：國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)——國有資本投資、運營公司——國有資本，中間增加了國有資本投資、運營公司，且最后層次從國有企業(yè)變成國有資本，體現(xiàn)了從以管企業(yè)為主向管資本為主的轉(zhuǎn)變。當(dāng)然，也可以有少量的企業(yè)由國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)直接監(jiān)管。

　　“國有資本投資、運營公司作為國有資本市場化運作的專業(yè)平臺，依法自主開展國有資本運作，對所出資企業(yè)行使股東職責(zé)”。

　　國有資本投資、運營公司是按照公司法登記的民事主體，承擔(dān)民事責(zé)任。國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)是政府的特設(shè)機構(gòu)，雖然都是履行出資人職責(zé)，但法律責(zé)任有了根本的不同。國有資本投資、運營公司可以直接作為國有上市公司的股東，并可以和其他性質(zhì)的資本一樣成為資本市場化運作的專業(yè)平臺。專業(yè)平臺就是可以依法自主使用市場上各種合法的資本運作工具、方式，風(fēng)險自擔(dān)。由此，國有資本投資、運營公司的舞臺市場化程度大大提高，這是國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)無法做到的。

　　“開展政府直接授權(quán)國有資本投資、運營公司履行出資人職責(zé)的試點”。新加坡的“淡馬錫公司”應(yīng)該就屬于這種類型，新加坡政府直接授權(quán)“淡馬錫公司”對授權(quán)范圍內(nèi)的國有資本履行出資人的職責(zé)。匈牙利國家控股公司也屬于這種類型。中信集團公司應(yīng)該符合這樣的試點要求。

　　一些地方市級政府所屬的經(jīng)營性國有資產(chǎn)，數(shù)額不大，就不必要搞三個層次，市政府直接授權(quán)國有資本投資、運營公司履行出資人職責(zé)，仍然是兩個層次。

　　亮點十六：堅持以市場為導(dǎo)向、以企業(yè)為主體，“有進有退、有所為有所不為，優(yōu)化國有資本布局結(jié)構(gòu)，增強國有經(jīng)濟整體功能和效率”。

　　這是十五大的提法，繼續(xù)重申并堅持這一原則不動搖。

　　“發(fā)揮國有資本投資、運營公司的作用，清理一批、重組整合一批、創(chuàng)新發(fā)展一批國有企業(yè)。建立健全優(yōu)勝劣汰市場化退出機制。解決職工安置問題，切實保障退出企業(yè)依法實現(xiàn)關(guān)閉或破產(chǎn)，加快處置低效無效資產(chǎn)，淘汰落后產(chǎn)能”。企業(yè)有生有死，有盈利有虧損，應(yīng)該是常態(tài)。經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整時期，嚴(yán)重虧損甚至資不抵債的企業(yè)怎么辦？

　　在上一輪經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整時期，幾千家國有企業(yè)實施政策性破產(chǎn)，開始建立健全優(yōu)勝劣汰的市場化退出機制。2007年我國施行了新的《企業(yè)破產(chǎn)法》，引入了國際上通行的“破產(chǎn)重整”概念。2008年金融危機時，美國花旗銀行、通用汽車公司等都經(jīng)歷過破產(chǎn)重整。

　　對于嚴(yán)重虧損資不抵債的企業(yè)，決不能為了所謂穩(wěn)定，不計代價出手救助，用國有資本金或財政資金補虧，或變相重組補虧，這是改革倒退。應(yīng)該“切實保障退出企業(yè)依法實現(xiàn)關(guān)閉或破產(chǎn)”。對于有產(chǎn)品、有市場、有資產(chǎn)的資不抵債企業(yè)，完全可能通過破產(chǎn)重整實現(xiàn)鳳凰涅槃，浴火重生。如央企上市公司“中核鈦白”，最困難的時候已處于停產(chǎn)、半停產(chǎn)狀態(tài)，職工生活困難，經(jīng)過破產(chǎn)重整，現(xiàn)在企業(yè)生產(chǎn)正常，職工上崗、收入穩(wěn)定。

　　可以救助職工，不可以救助企業(yè)，讓企業(yè)“優(yōu)勝劣汰”。而國有資本投資、運營公司重要的職責(zé)，就是幫助、推動這些企業(yè)平穩(wěn)市場化退出。

　　“支持企業(yè)依法合規(guī)通過證劵交易、產(chǎn)權(quán)交易等資本市場，以市場公允價格處置企業(yè)資產(chǎn)，實現(xiàn)國有資本形態(tài)轉(zhuǎn)換”。國有資產(chǎn)的形態(tài)，有實物形態(tài)—價值形態(tài)；國有資本的形態(tài)，有股權(quán)形態(tài)—現(xiàn)金形態(tài)—股權(quán)形態(tài)。

　　亮點十七：劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社會保障基金。

　　國有資本是全民所有，國有資本如保值增值，如何讓全民能真正享有國有資本的收益、價值，能享有按資分紅？“劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社會保障基金”是最直接、最現(xiàn)實的辦法。山東將省屬國企30%的國有資本劃轉(zhuǎn)省社保基金的做法就是先例。

　　亮點十八：對于適宜繼續(xù)推進混合所有制改革的國有企業(yè)。堅持因地施策、因業(yè)施策、因企施策、宜獨則獨、宜控則控、宜參則參，“不搞拉郎配，不搞全覆蓋，不設(shè)時間表，成熟一個推進一個”。

　　混合所有制改革已經(jīng)實施二十多年了，有經(jīng)驗也有教訓(xùn)，有成功也有失敗，總體上比較規(guī)范，但也存在流失?；旌纤兄聘母锸謴?fù)雜，不斷總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，不斷完善法律法規(guī)?！吨笇?dǎo)意見》的要求更加實事求是，不設(shè)框框，不搞一刀切。

　　亮點十九：鼓勵非國有資本投資主體通過出資入股、收購股權(quán)、認(rèn)購可轉(zhuǎn)債、股權(quán)置換等多種方式參與國有企業(yè)改制重組或國有控股上市公司增資擴股以及企業(yè)經(jīng)營管理。

　　《指導(dǎo)意見》明確推進混合所有制改革可通過增資擴股、存量轉(zhuǎn)讓、認(rèn)購可轉(zhuǎn)債、股權(quán)置換等多種方式。

　　亮點二十：鼓勵國有企業(yè)通過投資入股、聯(lián)合投資、重組等多種方式，與非國有企業(yè)進行股權(quán)融合、戰(zhàn)略合作、資源整合。

　　鼓勵雙向進入的方式，推進混合所有制改革。國有企業(yè)主要以投資入股的方式進入非國有企業(yè)，希望能實現(xiàn)優(yōu)勢互補。

　　亮點二十一：“探索實行混合所有制企業(yè)員工持股。通過實行員工持股建立激勵約束長效機制”。

　　《指導(dǎo)意見》對員工持股明確了幾點原則：建立激勵約束的長效機制；是骨干員工持股，尤其強調(diào)要讓科技人員持股。不是人人持股，平均持股；提出人才資本的概念；主要采取增資擴股、出資新設(shè)的方式；建立流轉(zhuǎn)和退出機制。

　　“人才資本”概念的提出，表明承認(rèn)人才可以作為資本進入企業(yè)的資本結(jié)構(gòu)，與資金資本、知識資本一樣可以直接轉(zhuǎn)換為股權(quán)，享有股東權(quán)利，參與決策、參與分紅。“人的因素第一”越來越成為共識?！叭瞬刨Y本”的提出將會影響《公司法》的修改，影響企業(yè)注冊資本登記方式的進一步改革。這個提法意義重大。

　　十六大解決了國企“出資人缺位”，今后要解決國企“主人缺位”的問題。

　　骨干員工持股是解決國企“主人缺位”的根本途徑。“耕者有其田，勞者有其股”，“工人階級當(dāng)家做主”要將承諾變成現(xiàn)實。

　　《指導(dǎo)意見》沒有明確提出“分紅權(quán)”改革，是一大遺憾。

　　二十年前，聯(lián)想集團改革就是通過“分紅權(quán)”起步的，可以說沒有當(dāng)年的“分紅權(quán)”改革，可能就沒有聯(lián)想的今天。在充分競爭性領(lǐng)域國企推進增量利潤的“分紅權(quán)”改革不涉及改制，不涉及流失，不涉及員工出資持股，讓員工分享自己創(chuàng)造的價值。讓員工成為企業(yè)的主人，有利于調(diào)動廣大骨干員工的積極性。

　　亮點二十二：強化監(jiān)督防止國有資產(chǎn)流失、強化企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督，建立健全高效協(xié)同的外部監(jiān)督機制，實施信息公開加強社會監(jiān)督，嚴(yán)格追究責(zé)任。

　　防止國有資產(chǎn)流失是全社會非常關(guān)注的問題，尤其是巡視國企中發(fā)現(xiàn)了許多腐敗問題，因此更加敏感。流失分為交易性流失和體制性流失。交易性流失是指在國企改制過程中可能出現(xiàn)的種種問題，導(dǎo)致的流失。體制性流失是指在國企沒有改制的情況下，內(nèi)部人的腐敗也會導(dǎo)致流失。前者是顯性流失，后者是隱性流失。都需要加以高度關(guān)注。防止流失關(guān)鍵靠制度建設(shè)。

　　《指導(dǎo)意見》中對防止這兩種流失的發(fā)生都在制度上給予強化，強化的力度是空前的。

　　亮點二十三：為國有企業(yè)改革創(chuàng)造良好環(huán)境條件，加快剝離企業(yè)辦社會職能和解決歷史遺留問題。

　　國有企業(yè)歷史遺留問題主要包括：

　　一是企業(yè)離退休人員仍然由企業(yè)管理，例如鞍鋼就有十萬離退休職工。國企離退休職工應(yīng)該和其他性質(zhì)的企業(yè)一樣，離退休后屬地化管理，離休老同志應(yīng)該歸于地方政府離休干部管理體系，退休職工歸于地方政府社區(qū)管理體系。成建制的企業(yè)離退休人員移交地方政府管理是一個巨大的工程。這個問題不能永久拖延下去。

　　二是廠辦大集體企業(yè)仍然沒有剝離改制到位。僅鞍鋼一家，就有十萬廠辦大集體企業(yè)職工。國務(wù)院已經(jīng)發(fā)文要求廠辦大集體企業(yè)徹底改制，脫離主辦企業(yè)，但由于各種原因，至今沒有落實。

　　三是許多老國企仍然在管著“三供一業(yè)”即供水、供電、供汽和物業(yè)管理。甚至有的企業(yè)生活區(qū)和廠區(qū)的供水、供電、供汽系統(tǒng)都沒有分開，仍然在“吃大鍋飯”。“三供一業(yè)”應(yīng)該從企業(yè)剝離出去，再合并同類項。

　?。ㄗ髡咧芊派抵袊髽I(yè)改革與發(fā)展研究會副會長、原國務(wù)院國資委企業(yè)改革局原副局長，標(biāo)題為編者所加）