一、改革背景

　　黨的十八屆三中全會部署了深化財稅體制改革的重大任務(wù)，在完善稅收制度上提出了“深化稅收制度改革，完善地方稅體系，逐步提高直接稅比重”“穩(wěn)定稅負(fù)、保持現(xiàn)有中央與地方財力格局總體穩(wěn)定”以及推進相關(guān)稅制改革的總體要求。2014年6月30日中央政治局審議通過了財政部提交的《財稅體制改革總體方案》，方案在稅制改革方面進一步提出，在總體思路上堅持“完善立法、穩(wěn)定稅負(fù)、改革稅制”的總體思路，首先實施稅制改革，然后理順中央與地方收入劃分，構(gòu)建地方稅體系。

　　二、改革內(nèi)容和思路

　　新一輪財稅體制改革涉及增值稅、消費稅改革、房地產(chǎn)稅、環(huán)境保護費改稅、資源稅、個人所得稅等6個稅種，并適當(dāng)調(diào)整中央與地方政府間財政關(guān)系。

　　1.推進增值稅改革

　　中央改革思路包括四個方面：一是按照稅收中性原則，建立規(guī)范的消費型增值稅制度。二是全面實行營改增，將營改增范圍逐步擴大到生活服務(wù)業(yè)、建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、金融業(yè)等各個領(lǐng)域。“十二五”完成營改增的改革目標(biāo)，相應(yīng)廢止?fàn)I業(yè)稅制度。三是清理增值稅優(yōu)惠政策，結(jié)合將不動產(chǎn)納入抵扣范圍，簡并增值稅稅率，將四檔稅率簡并為三檔或兩檔稅率，全面優(yōu)化增值稅制度。四是落實稅收法定原則，適時完成增值稅立法，提升增值稅的法律級次。

　　2.完善消費稅制度

　　改革思路包括五個方面：一是加強調(diào)控，調(diào)整范圍。將部分高耗能、高污染產(chǎn)品和部分高檔消費產(chǎn)品或服務(wù)納入征稅范圍，增強消費稅的調(diào)控功能。與營改增銜接，將部分高檔服務(wù)納入消費稅征稅范圍，將一些不適合繼續(xù)征收消費稅的應(yīng)稅產(chǎn)品從征稅范圍內(nèi)剔除。二是征管可控、后移環(huán)節(jié)。將消費稅由主要集中于生產(chǎn)和進口環(huán)節(jié)逐步適當(dāng)向批發(fā)或零售環(huán)節(jié)后移，擴大稅基、均衡稅源，增強消費地政府對消費環(huán)境和能力的關(guān)注，對批發(fā)和零售環(huán)節(jié)不易征管的繼續(xù)在生產(chǎn)和進口環(huán)節(jié)征收。三是合理負(fù)擔(dān)、優(yōu)化稅率。對不利于環(huán)境保護、社會公平的品目提高稅負(fù)，對需要穩(wěn)定稅負(fù)和公平稅負(fù)的品目，結(jié)合后移征收環(huán)節(jié)，適當(dāng)降低稅率。四是因地制宜、下放稅權(quán)。在消費稅立法權(quán)歸中央的基礎(chǔ)上，選擇部分具有較強地域特點的品目，賦予省級政府一定的稅政管理權(quán)。五是總體設(shè)計、分步實施。第一步先調(diào)整范圍和稅率，第二步后移環(huán)節(jié)，將煙酒、成品油分別后移到批發(fā)、零售環(huán)節(jié)，輔以調(diào)整部分品目和稅率，相應(yīng)修改消費稅條例。

　　3.加快資源稅改革

　　改革思路包括五個方面：一是2014年10月起在全國范圍內(nèi)實施煤炭資源稅從價計征改革，按2%-10%的稅率從價計征（具體稅率由各省政府結(jié)合試點前稅費負(fù)擔(dān)水平確定），同時清理煤炭及已實行從價計征的原油、天然氣相關(guān)收費基金。二是2015年起實施其他品目資源稅從價計征改革，并全面取消礦產(chǎn)資源補償費，清理取消價格調(diào)節(jié)基金等相關(guān)收費基金，理順資源產(chǎn)品稅費關(guān)系。三是逐步將資源稅征收范圍擴展到占用或開發(fā)水流、森林、草原、灘涂等自然生態(tài)空間。四是海洋石油資源稅收入歸中央，其他資源稅作為省級收入。五是適時啟動資源稅立法工作。

　　4.建立環(huán)境保護稅制度

　　改革思路包括四個方面：一是通過實施費改稅將現(xiàn)行排污費改為環(huán)境保護稅，由全國人大立法后開征。二是按照現(xiàn)行排污費收費項目設(shè)置稅目，包括大氣污染物、水污染物、固體廢物、噪聲等，擇機對二氧化碳排放征收環(huán)境保護稅。三是將排放量作為主要計稅依據(jù)。綜合考慮現(xiàn)行排污費收費標(biāo)準(zhǔn)、實際治理成本、環(huán)境損害成本和收費實際情況等因素設(shè)置稅率，提高征收標(biāo)準(zhǔn)。合理設(shè)置稅收優(yōu)惠。四是對征稅的污染物不再征收排污費，原由排污費安排的支出通過財政預(yù)算安排。

　　5.加快房地產(chǎn)稅立法并適時推進改革

　　中央改革思路包括四個方面：一是加快推進房地產(chǎn)稅立法，統(tǒng)籌考慮稅收與收費等因素，合理設(shè)置房地產(chǎn)建設(shè)、交易和保有環(huán)節(jié)的稅負(fù)水平，在保障基本居住需求的基礎(chǔ)上，將城鄉(xiāng)個人住房及工商業(yè)房地產(chǎn)全部納入征稅范圍，按房地產(chǎn)評估價值確定計稅依據(jù)。二是對個人住房實行幅度比例稅率，并授權(quán)省級政府在幅度內(nèi)確定本地區(qū)適用稅率。實行納稅人自行申報、稅務(wù)部門核實征收的征管模式；對工商業(yè)房地產(chǎn)按評估值征收房地產(chǎn)稅，實行全國統(tǒng)一的比例稅率，促進工商業(yè)節(jié)約集約使用土地。四是改革后房地產(chǎn)稅逐步成為地方政府持續(xù)穩(wěn)定的財政收入來源和縣（市）級主體稅種。

　　6.逐步建立綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅制度

　　中央改革思路包括四個方面：加快構(gòu)建個人所得稅改革的征管配套條件，逐步建立健全綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅制度。一是合并部分稅目。將工薪所得、勞務(wù)報酬、稿酬等經(jīng)常性、連續(xù)性勞動所得合并為綜合所得，其他財產(chǎn)性所得以及臨時性、偶然性所得仍作為分類所得。二是完善稅前扣除。在合理確定綜合所得基本減除費用標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，適時增加贍養(yǎng)老人支出、子女教育支出、住房按揭貸款利息支出等專項扣除項目。三是適時引入家庭支出申報制度。在保持以個人為納稅單位的基礎(chǔ)上，允許夫妻聯(lián)合申報家庭贍養(yǎng)老人、子女教育、住房貸款相關(guān)支出，并在夫妻間分?jǐn)偪鄢蛞环娇鄢?，夫妻雙方分別納稅。四是優(yōu)化稅率結(jié)構(gòu)。以現(xiàn)行個人所得稅法規(guī)定的稅率結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)，適度調(diào)整邊際稅率，合理確定綜合所得適用稅率。

　　7.調(diào)整中央與地方政府間財政關(guān)系

　　改革思路包括七個方面：一是全國實施營改增后，合理確定中央增值稅分享比例。二是進口環(huán)節(jié)征收的消費稅收入為中央收入，其他環(huán)節(jié)征收的消費稅收入改為中央與地方共享收入。三是海洋原油天然氣資源稅收入仍為中央收入，其他資源稅收入為地方收入并調(diào)整為省級收入，市、縣級政府不再參與分享，對財政困難市縣可由省級財政通過轉(zhuǎn)移支付辦法解決。四是房地產(chǎn)稅作為市縣財政收入。五是證券交易印花稅收入全國為中央收入。六是大幅降低出口退稅地方負(fù)擔(dān)比例。七是中央與地方繼續(xù)共享個人所得稅和企業(yè)所得稅。上述收入劃分調(diào)整后，地方形成的財力缺口，由中央財政通過稅收返還方式解決。同時，啟動建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)制度改革，合理劃分政府間事權(quán)與支出責(zé)任，適當(dāng)提高中央財政直接支出比重。

　　三、財稅體制改革對地方收入的影響判斷

　　在一系列財稅體制改革中，增值稅改革對于地方稅收收入的影響最大，因此需要重點關(guān)注。增值稅改革主要由兩部分構(gòu)成，一是“營改增”，二是各級政府增值稅分享比例調(diào)整?！盃I改增”目的是減少重復(fù)征稅、打通抵扣鏈條和結(jié)構(gòu)性減稅，實現(xiàn)從生產(chǎn)型增值稅（只抵扣生產(chǎn)資源，稅基相當(dāng)于產(chǎn)值）向消費型增值稅（抵扣范圍包括生產(chǎn)資料、固定資產(chǎn)和勞務(wù)，稅基接近于消費額）轉(zhuǎn)變。從“營改增”試點情況看，試點企業(yè)整體稅負(fù)下降，因此“營改增”不利于地方稅收增長；現(xiàn)在的變數(shù)在于營改增全面推進后增值稅分享比例如何設(shè)定，如果仍然按照中央與地方75：25分享比例，地方稅收收入減少將會成為定局，只有適當(dāng)提高地方分享比例，才能抵消“營改增”對地方收入的負(fù)面影響。因此，綜合來看，增值稅改革對地方稅收收入產(chǎn)生不利影響，程度取決于新的增值稅分享比例。

　　消費稅改革方面，中央有意將國內(nèi)消費稅擴圍并培育作為地方主體稅種，以彌補營改增帶來的財政收入缺口。目前消費稅全部作為中央收入，地方如能參與分享消費稅，將對地方稅收收入產(chǎn)生積極影響；資源稅改革方面，改革的設(shè)想是海洋原油天然氣資源稅收入仍為中央收入，其他資源稅收入為地方收入并調(diào)整為省級收入，將資源型城市的稅收收入產(chǎn)生一定的不利影響；在環(huán)境保護稅方面，設(shè)立環(huán)境保護稅取代當(dāng)前的環(huán)境保護費，征收范圍將逐漸擴大，中央目前沒有明確環(huán)保稅收入歸屬，可能會實行中央與地方共享、以地方為主的劃分體制，綜合來看，環(huán)境保護稅改革對地方影響取決于地方的分享比例；房地產(chǎn)稅改革方面，合理設(shè)置房地產(chǎn)建設(shè)、交易和保有環(huán)節(jié)的稅負(fù)水平，將城鄉(xiāng)個人住房及工商業(yè)房地產(chǎn)全部納入征稅范圍，改革后房地產(chǎn)稅逐步成為市縣級主體稅種，但考慮到重慶和上海的試點情況，房地產(chǎn)稅改革將會給地方收入帶來有限的正面影響；在個人所得稅改革方面，目的是通過綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅改革，在穩(wěn)定個人所得稅總體稅負(fù)水平的基礎(chǔ)上，適當(dāng)減輕中等收入家庭個人所得稅，預(yù)計改革初期個人所得稅收入將有所下降，遠期內(nèi)將持平。

　　綜上所述，各項財稅體制改革對于地方收入的影響方向見表1。

　　四、財稅體制改革的行業(yè)影響

　　財稅體制改革對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響根本上取決于改革前后各產(chǎn)業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)狀況：如果改革后稅負(fù)下降，則有利于產(chǎn)業(yè)發(fā)展；反之，則不利于產(chǎn)業(yè)發(fā)展。相比較而言，稅收分享狀況和分享比例則不會對產(chǎn)業(yè)發(fā)展造成直接影響。按照這一邏輯，服務(wù)性行業(yè)尤其是能有效增加抵扣或改革后稅負(fù)降低的行業(yè)獲得發(fā)展機遇（增值稅改革），納入消費稅征收范圍的行業(yè)（消費稅改革）、資源消耗密集型行業(yè)（資源稅）、高污染行業(yè)（環(huán)境保護稅）、房地產(chǎn)相關(guān)行業(yè)（房地產(chǎn)稅）則會因為更高的稅收負(fù)擔(dān)發(fā)展受限。

　　分稅種來看：（1）增值稅改革尤其是“營改增”為發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)提供了重要機遇，由于改革的基本原則是保持稅率基本穩(wěn)定，從試點情況來看，大多數(shù)行業(yè)都能受益于增加抵扣從而減少重復(fù)征稅，多數(shù)行業(yè)的小微企業(yè)均能增值稅結(jié)構(gòu)性減稅政策中獲益而一些稅收優(yōu)惠政策取消可能對一些行業(yè)產(chǎn)生不利影響，見表2。（2）消費稅改革把高耗能、高污染產(chǎn)品及部分高檔消費品納入征收范圍，同時提高汽、柴油等成品油的消費稅，將會造成相關(guān)行業(yè)成本上升，而煙酒、成品油等征收環(huán)節(jié)由生產(chǎn)后移至銷售，不利于煙酒、成品油的生產(chǎn)行業(yè)。（3）資源稅改革首先是價計征改革，提高資源類行業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)，而征收范圍擴展到水流、森林、草原、灘涂等自然生態(tài)空間，將增加占有生態(tài)空間的制造業(yè)、農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)成本。（4）環(huán)境保護稅在排污費項目上增加碳排放量征稅，會提高碳排放行業(yè)成本，超額累進征收則會提高所有產(chǎn)生污染制造業(yè)行業(yè)成本。（5）房地產(chǎn)稅改革中影響最大的是保有環(huán)節(jié)全面征稅，短期內(nèi)可能房地產(chǎn)及建安等行業(yè)產(chǎn)生沖擊。（6）個人所得稅改革有望降低中低收入階層的稅收負(fù)擔(dān)，因此有利于人力資源密集型行業(yè)。

　　（作者系廣東省社會科學(xué)院財政金融研究所副研究員）