●與現(xiàn)有的國資委相比，國經(jīng)委管理職能要減少和虛化很多，現(xiàn)有國資委履行的“出資人”職能已經(jīng)剝離出來，只承擔純粹的國有經(jīng)濟行政監(jiān)督職能，“出資人”職能完全歸國有資本運營公司和國有資本投資公司。

　　●建立“全覆蓋”的統(tǒng)一監(jiān)管體制，確立國經(jīng)委的政策權(quán)威地位，由國經(jīng)委出臺統(tǒng)一的國有經(jīng)濟監(jiān)管政策，有助于消除現(xiàn)行監(jiān)管體制中的“盲區(qū)”，有利于打破“條塊分割”的局面，促進全國國有資本的統(tǒng)一優(yōu)化配置。

　　●構(gòu)建“三層三類全覆蓋”的國有經(jīng)濟管理體制，不僅涉及到國有經(jīng)濟、國有資產(chǎn)和國有企業(yè)的功能定位問題，還涉及干部管理體制、勞動人事制度以及調(diào)整政府與企業(yè)之間、中央政府與地方政府之間的關(guān)系等更為深層次的社會經(jīng)濟運行的體制機制問題?！?/p>

　　中國社會科學院工業(yè)經(jīng)濟研究所所長黃群慧近日接受《經(jīng)濟參考報》記者專訪時表示，以‘管資本’為主的管理新體制應該是一個三層三類全覆蓋的國有經(jīng)濟管理體制。按照他所在團隊的設(shè)計，應該是由“國有經(jīng)濟管理委員會——國有資本經(jīng)營公司或者國有資本投資公司——具體國有企業(yè)”三個層次構(gòu)成，管理“公共政策性、特定功能性和一般商業(yè)性”三個類型國有企業(yè)的體制。

　　從“國資委”到“國經(jīng)委”

　　黃群慧表示，十八屆三中全會提出：“完善國有資產(chǎn)管理體制，以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管，改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，組建若干國有資本運營公司，支持有條件的國有企業(yè)改組為國有資本投資公司?！边@意味著要逐步建立以“管資本”為主的管理體制，使國有企業(yè)從一系列的政府監(jiān)管活動中獨立出來，成為更加適應市場經(jīng)濟的經(jīng)濟主體。

　　“我們認為，以‘管資本’為主的管理新體制應該是一個三層三類全覆蓋的國有經(jīng)濟管理體制。”黃群慧說，第一層次是政府的國有經(jīng)濟管理部門（這里沒有將最高層次人民代表大會考慮進去，而未來國有資本經(jīng)營預算是應該向人民代表大會定期匯報的），可以命名為“國有經(jīng)濟管理委員會”（簡稱“國經(jīng)委”）。

　　區(qū)別于現(xiàn)有的“國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會”（簡稱“國資委”），國經(jīng)委將負責全國國有經(jīng)濟（包括隸屬不同部門的國有企業(yè)、國有資產(chǎn)和國有資本）監(jiān)管政策的制訂和監(jiān)督政策的執(zhí)行，籌劃整體國有經(jīng)濟改革與發(fā)展，解決整個國有經(jīng)濟部門和不同類型的國有企業(yè)的功能定位問題，籌劃中間層次的國有資本運營公司、國有資本投資公司的組建，對其章程、使命進行管理，負責國有經(jīng)濟的統(tǒng)計、稽核等。

　　與現(xiàn)有的國資委相比，國經(jīng)委管理職能要減少和虛化很多，現(xiàn)有國資委履行的“出資人”職能已經(jīng)剝離出來，只承擔純粹的國有經(jīng)濟行政監(jiān)督職能，“出資人”職能完全歸國有資本運營公司和國有資本投資公司。根據(jù)目前我國的行政管理組織架構(gòu)和職能分工特點，在對于國有資本管理主體——國有資本投資運營公司的行政監(jiān)督管理上，國經(jīng)委要配合同級組織部門履行對國有資本投資運營公司主要領(lǐng)導人的考核、選拔任用等管理職能。

　　但是，在新體制下，組織部門要減少管理幅度，擴大市場化選聘比例，只對極少數(shù)關(guān)鍵領(lǐng)導人（如董事長、黨委書記等）進行管理；國經(jīng)委還要配合財政部履行對國有資本投資運營公司的國有資本經(jīng)營預算編制、執(zhí)行和收益分配進行監(jiān)督管理，并向同級政府和人民代表大會報告，接受監(jiān)督，并獲得批準；國經(jīng)委在籌劃國有經(jīng)濟改革與發(fā)展過程中，還要注意與國家發(fā)改委的整體經(jīng)濟發(fā)展與改革政策制定相協(xié)調(diào)。在新體制下，“全覆蓋”各行各類國有資產(chǎn)和國有企業(yè)的統(tǒng)一監(jiān)管成為可能。由于國經(jīng)委的角色定位聚焦于監(jiān)管職能而不是運營職能，因此，能夠?qū)⒐I(yè)、金融、文化、鐵路等各個領(lǐng)域的國有經(jīng)濟全部納入國資委的監(jiān)管范圍中，只是要根據(jù)行業(yè)特征在其下組建不同的國有資本運營公司和國有資本投資公司而已。

　　建立“全覆蓋”的統(tǒng)一監(jiān)管體制，確立國經(jīng)委的政策權(quán)威地位，由國經(jīng)委出臺統(tǒng)一的國有經(jīng)濟監(jiān)管政策，有助于消除現(xiàn)行監(jiān)管體制中的“盲區(qū)”，有利于打破“條塊分割”的局面，促進全國國有資本的統(tǒng)一優(yōu)化配置。現(xiàn)有的“條塊分割”國有資產(chǎn)管理體制，容易導致部門利益和行業(yè)壁壘，導致國有資產(chǎn)政策缺乏整體性和系統(tǒng)性，不利于國有資產(chǎn)保值增值。國經(jīng)委要著重通過對不同國有部門的準確功能定位，對國有資本投資公司或者國有資本運營公司進行充分授權(quán)，避免隨意參與和干預相對低層次的國有資本投資運營公司及下轄國有企業(yè)和國有資產(chǎn)的日常運營活動。當然，由于“全覆蓋”改革力度很大，建議在各地國資委試點的基礎(chǔ)上，進一步擴大地方試點范圍，再上升到中央層面。

　　構(gòu)建“三層三類”管理體制

　　在中間層次上，組建和發(fā)展若干數(shù)量的國有資本運營公司和國有資本投資公司。黃群慧說，國有資本投資運營公司的組建均應由財政部門注資設(shè)立或重組設(shè)立，是獨立于政府部門的運營國有資本的機構(gòu)，實行所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，受托按照市場化運作國有資本，原有的國資委的出資者職能已經(jīng)落到國有資本投資運營公司身上。

　　所謂“管資本為主”就主要體現(xiàn)在由國有資本投資運營公司對處于第三層次的具體國有企業(yè)履行出資者職能。國有資本投資運營公司是新時期完善國有資產(chǎn)管理體制、構(gòu)建以管資本為主的新國資監(jiān)管體制的主要抓手，是真正實現(xiàn)政企分開、政資分開和分類監(jiān)管的樞紐、界面和平臺，是落實國有資本投資運營服務(wù)于國家戰(zhàn)略目標這一責任的市場主體。

　　對于國有資本運營公司而言，原則上只對下面第三層企業(yè)參股，并不控股，也不謀求合并會計報表，主要通過資本市場進行股權(quán)產(chǎn)權(quán)買賣，一方面改善國有資本的分布結(jié)構(gòu)和質(zhì)量，另一方面實現(xiàn)國有資本保值增值。由于這類公司并不追求控股，其參股企業(yè)的主要目標就是在流動中實現(xiàn)國有資本價值最大化，因此其所參股的企業(yè)都屬于一般商業(yè)性企業(yè)，一般不具有公共政策性或者特定功能性的使命和定位。

　　實際上，這類企業(yè)類似于基金的運作方式，也就是所謂的“匯金模式”或者“淡馬錫模式”。黃群慧表示，從現(xiàn)有的中央企業(yè)而言，除了中國國新控股有限責任公司本身就屬于國有資本運營公司外，那些投資實業(yè)方向多元、主業(yè)不突出的集團公司，如國家投資開發(fā)公司，也可以逐步向國有資本運營公司發(fā)展，其余就要新組建一些這類公司，將一般商業(yè)性企業(yè)的國有股權(quán)劃撥到這些新組建的國有資本運營公司中，由國有資本運營公司行使國有資本出資者的職權(quán)；對于國有資本投資公司而言，需要投資實業(yè)、控股下面的第三層企業(yè)。

　　國有投資公司控股的第三層企業(yè)，一般具有公共政策性（如城市公共服務(wù)企業(yè)、糧棉儲備企業(yè)等）和特定功能性（如保障國家安全、前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)的企業(yè)等）使命和定位，原則上應在現(xiàn)有的大型或特大型國有企業(yè)集團的基礎(chǔ)上改組或者組建，盡可能不新設(shè)。國有資本經(jīng)營投資公司的組建過程，正是集團公司股權(quán)多元化的過程。長期以來，我國集團公司層面的股權(quán)多元化進程停滯不前，而組建國有資本投資公司或者運營公司，會極大地加快我國集團公司層面的股權(quán)改革進程。

　　“初步設(shè)想，作為世界最大規(guī)模的經(jīng)濟體之一，面對龐大的國有經(jīng)濟，在中央政府層面，至少需要10數(shù)家中間層次的這類平臺公司。正是這兩類平臺公司共同存在，實際上就折中了前文所述關(guān)于國有資產(chǎn)管理體制改革的兩派觀點。作為政府與市場之間的連通器，這些平臺公司，將在確保國家政策方針貫徹落實的前提下，盡最大可能地運用和調(diào)動各種市場手段，為下轄的國有企業(yè)提供與其企業(yè)使命、功能定位相稱的和相適宜的運營體制機制?！秉S群慧說。

　　第三層級指具體的國有企業(yè)。從分類上看，上述三類基于使命的國有企業(yè)功能定位，由于類型不同，相應的管理方式也將有很大的差別。這里新體制的結(jié)果是，只有極少數(shù)量的、定位于履行公共政策功能的國有企業(yè)，會繼續(xù)運行在政府部門直接管理的體制中。為數(shù)眾多的國有企業(yè)，將運行在以“管資本”為主的日趨市場化的管理體制中。

　　總之，黃群慧說：我們設(shè)想的國有經(jīng)濟管理體制是由“國有經(jīng)濟管理委員會——國有資本經(jīng)營公司或者國有資本投資公司——具體國有企業(yè)”三個層次構(gòu)成，管理“公共政策性、特定功能性和一般商業(yè)性”三個類型國有企業(yè)的“三層三類”體制。

　　讓國企運行回歸到企業(yè)本質(zhì)

　　黃群慧認為，構(gòu)建“三層三類全覆蓋”的國有經(jīng)濟管理體制，是一項綜合性的體制機制改革，不僅涉及國有經(jīng)濟、國有資產(chǎn)和國有企業(yè)的功能定位問題，還涉及干部管理體制、勞動人事制度以及調(diào)整政府與企業(yè)之間、中央政府與地方政府之間的關(guān)系等更為深層次的社會經(jīng)濟運行的體制機制問題。這意味著這是一項意義重大但又十分艱巨的改革任務(wù)，為此，至少應該注意以下3個方面問題。

　　第一，深化政府管理體制改革，積極穩(wěn)妥地推進國資委向國經(jīng)委轉(zhuǎn)變。國資委轉(zhuǎn)變?yōu)閲?jīng)委，不僅僅是名稱的改變，更為關(guān)鍵的是按照國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，轉(zhuǎn)變治理理念和轉(zhuǎn)換職能，這需要有“正面清單”的思想，對國有企業(yè)進行減政放權(quán)，只履行清單授權(quán)的核心管理職能。國資委要對國有資本投資運營公司進行充分的授權(quán)，使后者成為國有資本管理的重要主體，更好地發(fā)揮出國有資本的運營管理職能，而國經(jīng)委與有關(guān)政府部門將自身職權(quán)將更集中和突出于重大政策制訂和關(guān)鍵性的監(jiān)督管理職能，這涉及7項核心管理職責：公司章程審批、國有股東代表管理、國有資本經(jīng)營預決算、經(jīng)營業(yè)績與績效考核評價、國有資本經(jīng)營收益上交、審計、信息披露管理。

　　第二，把握“管資本”的核心內(nèi)涵，讓國有企業(yè)運行回歸到企業(yè)本質(zhì)。黃群慧表示，從理想狀態(tài)講，管資本，有兩個根本性要求，一是資產(chǎn)的收益性，收益水平要大大提高。管理資本的核心是硬化資本預算約束，這是第一位的。二是資產(chǎn)的流動性，一旦資產(chǎn)的收益水平出現(xiàn)不高或不穩(wěn)定的情況，此時，就需要進行必要的資源配置的調(diào)整，確保必要的資產(chǎn)流動性，就是要避免國有資本固守于既定的國有企業(yè)組織形態(tài)或?qū)嵨镔Y產(chǎn)形態(tài)中，難以改變其低效運營的狀態(tài)。當然，改革進程應該是漸進的，在改革的早期試點階段，只有較少數(shù)的國有資本投資運營公司條件相對成熟，它們管理的企業(yè)數(shù)量相對有限。為數(shù)更多的國家出資企業(yè)仍由國資委基本按照現(xiàn)行的管理體制實施監(jiān)管。伴隨改革試點的穩(wěn)步推進，越來越多的國家出資企業(yè)將交由國有資本投資運營公司來管理，國資委的職能也將逐步轉(zhuǎn)變?yōu)閲?jīng)委的職能。

　　第三，正確處理中央和地方的關(guān)系，允許各地政府積極探索自己的新體制。關(guān)于國有經(jīng)濟管理的中央和地方的關(guān)系，在理論界早就有大量的討論，有的學者提出中央和地方“分級所有”的建議，認為這樣有利于推進股份制改革，形成多元股東相互制衡的規(guī)范公司治理機制?，F(xiàn)在并沒有實施“分級所有”體制，實際管理上是中央和地方的分級代表行使所有權(quán)。我們提出的“三層三類全覆蓋”的國有經(jīng)濟管理體制更多地是集中討論中央層面，如果考慮到地方分級代表行使國有經(jīng)濟所有權(quán)，那么更為全面準確的表述應該是“分級分層分類全覆蓋”的國有經(jīng)濟管理體制。