近年來，中國(guó)民航的國(guó)際化步伐加快，影響力與日俱增，話語(yǔ)權(quán)逐步擴(kuò)大，打造了一支高素質(zhì)的民航外事工作隊(duì)伍，也積累了豐富的對(duì)外交往的經(jīng)驗(yàn)。因此，筆者認(rèn)為，可以借鑒國(guó)際民航組織的經(jīng)驗(yàn)，建立“亞太版民航組織”——亞太民航委員會(huì)，其內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是“大會(huì)——執(zhí)行委員會(huì)——秘書處”。

　　□趙勁松

　　60年前的亞非萬(wàn)隆會(huì)議是亞非兩大洲發(fā)展歷史上的一座重要里程碑，具有偉大的國(guó)際意義和深遠(yuǎn)的影響。60年來，中國(guó)一直都是萬(wàn)隆精神的踐行者?，F(xiàn)在，中國(guó)提出“一帶一路”戰(zhàn)略以及設(shè)立受到諸多國(guó)家和地區(qū)支持的亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行，表明了中國(guó)與世界其他國(guó)家共同發(fā)展的決心。正如國(guó)際民航組織亞太地區(qū)辦事處主任米什拉在2015年民航發(fā)展論壇上所言，國(guó)際民航組織全力支持中國(guó)“一帶一路”戰(zhàn)略實(shí)施，并且將和中國(guó)以及其他有關(guān)國(guó)家共同努力構(gòu)建無(wú)縫連接的航空系統(tǒng)，助力全球繁榮發(fā)展。

　　近年來，亞太地區(qū)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)，中國(guó)已成為該地區(qū)航空運(yùn)輸業(yè)發(fā)展的中堅(jiān)力量。2014年，中國(guó)全年完成運(yùn)輸總周轉(zhuǎn)量742億噸公里、旅客運(yùn)輸量達(dá)到3.9億人次，貨郵運(yùn)輸量達(dá)到591萬(wàn)噸，同比分別增長(zhǎng)10.4%、10.1%和5.3%。預(yù)計(jì)到2021年，亞太地區(qū)客運(yùn)量將達(dá)到約18億。正因?yàn)槿绱?，民航局副局長(zhǎng)周來振率中國(guó)民航代表團(tuán)在2014年11月23日~27日出席第51屆亞太地區(qū)民航局長(zhǎng)會(huì)議上，他代表中國(guó)民航局倡議成立亞太民航委員會(huì)，得到了與會(huì)各方和國(guó)際民航組織的積極廣泛回應(yīng)。

　　為何要成立亞太民航委員會(huì)？

　　近幾年，亞太地區(qū)經(jīng)貿(mào)一體化以多元化、多軌道態(tài)勢(shì)不斷演進(jìn)，陸續(xù)達(dá)成數(shù)十項(xiàng)多邊和雙邊自貿(mào)協(xié)定，跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定（TPP）和區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定（RCEP）也在加緊談判之中。盡管如此，亞太地區(qū)的經(jīng)貿(mào)一體化發(fā)展水平與歐洲和北美等地區(qū)相比，仍處于發(fā)展的初中期階段。例如，歐盟已經(jīng)建成了一個(gè)單一市場(chǎng)，制定標(biāo)準(zhǔn)化的法律制度，適用于所有成員國(guó)，保證人、貨物、服務(wù)和資本的遷徙自由。其實(shí)施了一個(gè)共同的貿(mào)易政策，包括農(nóng)業(yè)和漁業(yè)政策以及區(qū)域發(fā)展政策。在對(duì)外民航關(guān)系中，其代表成員國(guó)以單獨(dú)締約方的名義與其他國(guó)家簽訂雙邊航空運(yùn)輸協(xié)定。由此可見，就法律屬性來說，歐盟是國(guó)際法中自成一類的國(guó)際組織。而亞太地區(qū)的經(jīng)貿(mào)一體化則路途漫漫。

　　就亞太地區(qū)的民航合作而言，其情況大體類似。歐盟內(nèi)部的民航合作已經(jīng)走向高度的一體化，歐洲民航會(huì)議成立于1955年，由44個(gè)歐洲國(guó)家和地區(qū)民航當(dāng)局組成，主要負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)成員國(guó)在民用航空重大問題上的政策立場(chǎng)，推動(dòng)成員國(guó)航空運(yùn)輸?shù)膮f(xié)作與發(fā)展。在歐洲民航會(huì)議（ECAC）第139屆局長(zhǎng)會(huì)議上，歐盟委員會(huì)同44個(gè)歐洲民航會(huì)議（ECAC）成員國(guó)的民用航空局局長(zhǎng)們確定，將盡可能在一切國(guó)際論壇上恪守承諾，通力合作，一起支持和促進(jìn)歐洲航空運(yùn)輸業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展，以利于歐洲經(jīng)濟(jì)發(fā)展。世界其他地區(qū)在推動(dòng)區(qū)域民航合作方面也不甘落后，如已成立的拉丁美洲民用航空委員會(huì)、非洲民用航空委員會(huì)、阿拉伯民用航空委員會(huì)等。

　　在2015年民航發(fā)展論壇上，我國(guó)民航局局長(zhǎng)李家祥提出了“構(gòu)建民航區(qū)域合作發(fā)展新模式”的新倡議，主要有以下幾點(diǎn)：（一）建立航空運(yùn)輸政策協(xié)調(diào)機(jī)制，著力提高區(qū)域航空市場(chǎng)開放度；（二）建立全面安全技術(shù)合作機(jī)制，保障區(qū)域航空運(yùn)輸安全；（三）建立基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對(duì)接機(jī)制，全面提高航空基礎(chǔ)設(shè)施水平；（四）建立外部政策環(huán)境溝通機(jī)制，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)航空運(yùn)輸便利化。

　　綜上所述，亞太民航委員會(huì)呼之欲出，實(shí)乃“世界大勢(shì)，浩浩蕩蕩”！

　　亞太民航委員會(huì)是什么？

　　1974年2月15日，我國(guó)政府致函國(guó)際民航組織，承認(rèn)《芝加哥公約》并從即日起恢復(fù)參加國(guó)際民航組織的活動(dòng)。1974年9月24日~10月15日，中國(guó)代表團(tuán)出席了國(guó)際民航組織第21屆會(huì)議并當(dāng)選為理事國(guó)。同年12月，在蒙特利爾設(shè)立中國(guó)駐國(guó)際民航組織理事會(huì)代表處，派出了駐國(guó)際民航組織理事會(huì)的代表。

　　應(yīng)該說，40多年來，我國(guó)民航積極參加國(guó)際民航組織的一系列活動(dòng)，取得了令人矚目的成就。尤其是近年來，中國(guó)民航的國(guó)際化步伐加快，影響力與日俱增，話語(yǔ)權(quán)逐步提升，打造了一支高素質(zhì)的民航外事工作隊(duì)伍，也積累了豐富的對(duì)外交往經(jīng)驗(yàn)。因此，筆者認(rèn)為，可以借鑒國(guó)際民航組織的經(jīng)驗(yàn)，成立“亞太版民航組織”——亞太民航委員會(huì)，其內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是“大會(huì)—執(zhí)行委員會(huì)—秘書處”。

　　1.議事與決策機(jī)構(gòu)——亞太民航委員會(huì)大會(huì)

　　這類機(jī)構(gòu)是國(guó)際組織根據(jù)各自的基本文件設(shè)立的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，由全體成員國(guó)組成，負(fù)責(zé)該組織的全面工作。無(wú)論是普遍性的國(guó)際組織，還是區(qū)域性或?qū)I(yè)性的國(guó)際組織，這一機(jī)構(gòu)向全體成員國(guó)提供了討論其業(yè)務(wù)領(lǐng)域所有相關(guān)事項(xiàng)的論壇，并就重大問題作出決策。

　　由全體成員國(guó)組成的議事與決策機(jī)構(gòu)作為本組織的最高機(jī)關(guān)，除了向成員國(guó)提供論壇，用于各國(guó)交流外交立場(chǎng)和主張這一職能外，還承擔(dān)著一系列對(duì)本組織極為重要的任務(wù)，如接納新成員國(guó)、選舉下屬的執(zhí)行與主管機(jī)構(gòu)成員并審議其年度報(bào)告、選舉最高行政管理官員、修正基本文件并審批本組織的財(cái)政報(bào)告。目前，各國(guó)際組織的議事與決策機(jī)構(gòu)大多每年或數(shù)年定期召開一次全體會(huì)議。例如，國(guó)際民航組織每3年召開一次大會(huì)。在決策時(shí)，國(guó)際組織的各成員國(guó)享有平等的投票權(quán)，除另有規(guī)定外，會(huì)議以各成員國(guó)的多數(shù)票作出決定。

　　2.執(zhí)行與主管機(jī)構(gòu)——亞太民航委員會(huì)執(zhí)行委員會(huì)

　　這類機(jī)構(gòu)一般是由本組織中部分成員國(guó)組成的，在一定任期內(nèi)輪換。機(jī)構(gòu)的成員由本組織高一級(jí)的議事與決策機(jī)構(gòu)選舉產(chǎn)生。執(zhí)行與主管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)具體解決本組織涉及的專業(yè)性問題。

　　目前，執(zhí)行與主管機(jī)構(gòu)在國(guó)際組織中發(fā)揮了最為重要的作用。在實(shí)踐中，執(zhí)行與主管機(jī)構(gòu)根據(jù)授權(quán)，不僅處理主管事務(wù)，而且積極參與最高機(jī)構(gòu)的決策。因此，執(zhí)行與主管機(jī)構(gòu)常常是決策整個(gè)鏈條上的實(shí)質(zhì)環(huán)節(jié)。

　　從執(zhí)行與主管機(jī)構(gòu)的活動(dòng)方式上看，在工作中根據(jù)需要定期或不定期地召開會(huì)議，有權(quán)作出本機(jī)構(gòu)職權(quán)范圍內(nèi)的決議和決定。執(zhí)行與主管機(jī)構(gòu)的成員國(guó)往往依據(jù)公平分配的原則確定數(shù)額，經(jīng)全體會(huì)議選舉產(chǎn)生，當(dāng)選后在一定時(shí)期內(nèi)參加機(jī)構(gòu)的活動(dòng)，并享有平等的投票權(quán)。由于此類機(jī)構(gòu)的活動(dòng)比議事與決策機(jī)構(gòu)更加靈活，更易于深入討論和解決專業(yè)問題，因此更受到各國(guó)政府的重視。在國(guó)際組織活動(dòng)的實(shí)踐中，此類機(jī)構(gòu)繼續(xù)呈不斷增多的趨勢(shì)。

　　3.行政與管理機(jī)構(gòu)——亞太民航委員會(huì)秘書處

　　行政與管理機(jī)構(gòu)被稱為“秘書處”，其最高首長(zhǎng)被稱為“秘書長(zhǎng)”“總干事”或“執(zhí)行秘書”等。

　　行政與管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)國(guó)際組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)的所有后勤事務(wù)，向本組織提供各項(xiàng)活動(dòng)的管理服務(wù)，并執(zhí)行各機(jī)構(gòu)制訂的方針與政策，落實(shí)各業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)制訂的活動(dòng)計(jì)劃與方案。該機(jī)構(gòu)的最高首長(zhǎng)一般為本組織的對(duì)外代表，由最高權(quán)力機(jī)關(guān)選舉產(chǎn)生，當(dāng)選后在一定時(shí)期內(nèi)為本組織服務(wù)。行政與管理機(jī)構(gòu)的成員由最高行政首長(zhǎng)聘任的各國(guó)公民組成，他們以個(gè)人身份擔(dān)任國(guó)際公務(wù)員，為本組織服務(wù)，不尋求或接受任何政府及本組織以外的任何當(dāng)局的指示，以保持其公正性和獨(dú)立性。

　　中國(guó)民航行業(yè)管理部門可以做什么？

　　隨著我國(guó)國(guó)際地位逐步提高，需要進(jìn)一步提升我國(guó)在全球治理中的影響力和話語(yǔ)權(quán)，主動(dòng)參與到國(guó)際經(jīng)濟(jì)治理改革進(jìn)程中。民航局也多次提出，參與國(guó)際民航公約、慣例和標(biāo)準(zhǔn)的制定工作，讓中國(guó)民航的理念、經(jīng)驗(yàn)和標(biāo)準(zhǔn)走向國(guó)際舞臺(tái)，是建設(shè)民航強(qiáng)國(guó)不可或缺的重要一環(huán)。那么，如何實(shí)現(xiàn)這一良好的愿景呢？筆者認(rèn)為，借亞太民航委員會(huì)“出海”，不失為一條良好的途徑。這符合新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體外事工作的頂層設(shè)計(jì)，又乘著好評(píng)如潮的亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行的東風(fēng)，更可實(shí)施我國(guó)民航的國(guó)際化戰(zhàn)略。因此，我們完全可以借助亞太民航委員會(huì)這艘“大船”揚(yáng)帆出海。

　　筆者認(rèn)為，為了讓呼出欲出的這艘“大船”順利出海，我國(guó)政府應(yīng)未雨綢繆，做好各項(xiàng)準(zhǔn)備工作。

　　第一，迅速組織行業(yè)內(nèi)外的有關(guān)專家和實(shí)務(wù)人士，進(jìn)一步做好亞太民航委員會(huì)的可行性研究，形成有分量的研究報(bào)告，在適當(dāng)時(shí)機(jī)提交至國(guó)務(wù)院民用航空主管部門，以決定是否啟動(dòng)亞太民航委員會(huì)的籌建工作。

　　第二，如果決定籌建亞太民航委員會(huì)，則應(yīng)爭(zhēng)取其落戶中國(guó)。當(dāng)今世界各國(guó)正在積極發(fā)展“總部經(jīng)濟(jì)”，其原因在于國(guó)際組織落戶本國(guó)，既可以增強(qiáng)本國(guó)的國(guó)際影響力，又可以拉動(dòng)本國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。例如，素有“世界民航之都”之稱的加拿大蒙特利爾，因?yàn)閲?guó)際民航組織落戶于此，不僅提高了蒙特利爾的國(guó)際聲譽(yù)，而且為當(dāng)?shù)貛砹丝捎^的收入。目前，落戶中國(guó)的國(guó)際組織不多，如上海合作組織、國(guó)際竹藤聯(lián)盟等。因此，希望我國(guó)在民航領(lǐng)域有重大突破。

　　第三，如果決定籌建亞太民航委員會(huì)，應(yīng)組織政治外交、法律、經(jīng)濟(jì)和技術(shù)專家起草《亞太民航委員會(huì)章程》，優(yōu)化其內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。

　　第四，如果決定籌建亞太民航委員會(huì)，應(yīng)爭(zhēng)取中國(guó)公民出任亞太民航委員會(huì)行政首長(zhǎng)——秘書長(zhǎng)或者總干事。同時(shí)，迅速建立國(guó)際化人才培養(yǎng)機(jī)制，打造通曉外語(yǔ)且掌握政治、外交、法律、經(jīng)濟(jì)和技術(shù)等知識(shí)的專業(yè)人才隊(duì)伍，將其選派到亞太民航委員會(huì)工作，以提高中國(guó)在該組織的影響力。

　?。ㄗ髡呦抵袊?guó)民航科學(xué)技術(shù)研究院法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)研究所副研究員，法學(xué)博士）