7月13日至16日，聯(lián)合國在埃塞俄比亞首都亞的斯亞貝巴召開“第三屆國際發(fā)展融資大會”（FfD3），為達(dá)成“2015年后發(fā)展議程”建立資金保障體系，以取代即將到期的千年發(fā)展目標(biāo)，推動全球可持續(xù)發(fā)展邁入新階段。至此，國際社會關(guān)于新發(fā)展議程的討論取得重要階段性成果，國際發(fā)展合作從理念到手段均將出現(xiàn)許多重大轉(zhuǎn)變。

　　回顧歷史，由聯(lián)合國推動的發(fā)展議程大致經(jīng)歷了三個階段。第一個階段是上世紀(jì)60年代至70年代，主要貢獻(xiàn)是幫助二戰(zhàn)后大批取得民族獨(dú)立的發(fā)展中國家實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展，逐步走上獨(dú)立自強(qiáng)道路；第二個階段是80年代至90年代末，最大貢獻(xiàn)是提出了可持續(xù)發(fā)展的概念，刷新國際社會對發(fā)展理念的認(rèn)識；第三個階段是90年代至今，2000年聯(lián)合國千年首腦峰會達(dá)成千年發(fā)展議程，在減貧、環(huán)境等八大領(lǐng)域設(shè)定量化指標(biāo)，明確提出用15年時間，通過聯(lián)合行動全面推進(jìn)全球發(fā)展。

　　這三個階段實際上貫穿著一種樸素的認(rèn)識，即一部分人從道義上不能接受另一部分人長期處于極端貧困，要通過國際合作來改善后者的生存條件，以提高全人類的發(fā)展水平。但這種認(rèn)識在國際社會關(guān)于新發(fā)展議程的討論中被“升華”了，國際發(fā)展理念不再“單純”，至少產(chǎn)生了以下三大轉(zhuǎn)變。

　　一是從“托底”到“均衡”。千年發(fā)展目標(biāo)的核心任務(wù)是“減貧”，即通過國際社會共同努力，幫助發(fā)展中國家特別是最不發(fā)達(dá)內(nèi)陸國家消滅極端貧困，確保飲水安全、糧食安全、基本醫(yī)療、基本教育等基礎(chǔ)性生存保障條件。性質(zhì)上是南北合作，主要由發(fā)達(dá)國家出錢、出技術(shù)、出經(jīng)驗，重在“托底”。2012年，聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展大會正式提出“可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)”，將覆蓋范圍擴(kuò)大到“全體人類”。聯(lián)合國秘書長潘基文反復(fù)念叨“不落下任何一人”，不僅包括發(fā)展中國家尚處在貧困線之下的民眾，也包括缺少平等發(fā)展機(jī)會的發(fā)達(dá)國家民眾，重在“均衡”，凸顯發(fā)展理念的巨大轉(zhuǎn)變。在這一理念下，即便是高收入國家的民眾，同樣也是可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的服務(wù)對象，由此將改變原來的南北合作模式，轉(zhuǎn)變成更為徹底的全球性發(fā)展。

　　此種變化，我們既可以將之看做是對千年發(fā)展目標(biāo)的深化，也可以將之看成是拉平發(fā)達(dá)與發(fā)展中國家之間的差異。發(fā)達(dá)國家在新發(fā)展議程中將不再作為單純的援助方出現(xiàn)，而是同時扮演出資者與受益者角色。許多發(fā)展中國家抱怨，這一轉(zhuǎn)變將顯著減輕發(fā)達(dá)國家在國際發(fā)展合作中的責(zé)任。

　　二是從“道德規(guī)范”到“行為準(zhǔn)則”。此前，國際發(fā)展目標(biāo)僅是作為一種道德規(guī)范，引領(lǐng)各國從道義上主動實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)，不具有強(qiáng)制約束力，對出資方和受援方都一樣。同時，國際發(fā)展合作以目標(biāo)為導(dǎo)向，不過分強(qiáng)調(diào)發(fā)展的手段和條件，不干涉發(fā)展中國家的國內(nèi)政治制度，重視各國在國內(nèi)政策上的自主性。如此帶來的好處是各國都欣然接受千年發(fā)展目標(biāo)，但壞處是缺少監(jiān)督，成果不盡如人意。比如，到千年目標(biāo)行將結(jié)束時發(fā)達(dá)國家承諾資金僅落實三分之一，64%的國家進(jìn)展不足乃至出現(xiàn)惡化。

　　由此，千年發(fā)展目標(biāo)的慘淡局面給各方強(qiáng)化后發(fā)展議程約束力制造了充足的輿論空間，各方在草案磋商階段反復(fù)強(qiáng)調(diào)要加入后期跟進(jìn)措施，可持續(xù)發(fā)展議程草案也被大量注入價值觀和行為規(guī)范等方面的內(nèi)容，使得整體方案過于關(guān)注發(fā)展所需的條件和手段，而不是目標(biāo)本身。一些國家還要求受援國家加強(qiáng)政治透明度、轉(zhuǎn)變治理模式、確保人權(quán)，并要求定期提交評估報告，大有將可持續(xù)發(fā)展從道德規(guī)范轉(zhuǎn)為行為準(zhǔn)則的趨勢，體現(xiàn)出濃厚的政治意味。這一變化，給不少發(fā)展中國家?guī)砹司薮蟮奈C(jī)感。

　　三是從社會發(fā)展回歸經(jīng)濟(jì)發(fā)展。千年發(fā)展目標(biāo)設(shè)定的八大目標(biāo)全部集中在社會發(fā)展領(lǐng)域，似乎忽視了經(jīng)濟(jì)發(fā)展對改善生存條件的先決意義。過去15年，各方推動落實千年發(fā)展目標(biāo)的重要經(jīng)驗便是，發(fā)展中國家需要直接資金援助，但更需要就業(yè)和增長。發(fā)展合作應(yīng)該設(shè)法讓發(fā)展中國家獲得更多投資和增長機(jī)會，從而創(chuàng)造更多就業(yè)、獲得更多稅收，進(jìn)而可以提升公共服務(wù)水平，改善發(fā)展條件。因此，在可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)中添加了關(guān)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)容，如第8項“實現(xiàn)持續(xù)、包容的經(jīng)濟(jì)增長，幫助所有人充分就業(yè)”。

　　這一轉(zhuǎn)變看似倒退，實則進(jìn)步。因為如果拋開經(jīng)濟(jì)發(fā)展，單純靠國際援助去改善生存環(huán)境，終究還是不可持續(xù)的，過于理想主義。同時，出于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，發(fā)展中國家變得更重視私人資本在國際發(fā)展合作中的作用，特別是基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的私人長期投資。世界銀行稱，未來全球需要數(shù)萬億美元發(fā)展援助，其中大部分可能需要由私人資本承擔(dān)。

　　上述這些轉(zhuǎn)變應(yīng)當(dāng)說都是根本性的，且主要體現(xiàn)了發(fā)達(dá)國家意愿，未必全部能實現(xiàn)。現(xiàn)在距離9月的聯(lián)合國世界領(lǐng)導(dǎo)人峰會只有兩個月時間，離12月的巴黎氣候變化大會也不過5個月，國際社會關(guān)于新發(fā)展議程的頂層設(shè)計實際上并未完成，仍處在緊張討論之中，剩下的時間已經(jīng)非常緊張。為降低實施難度，各方有可能簡化目標(biāo)清單，拿出一份更加務(wù)實、更易被各方所接受的新方案。

　?。ㄎ?韓立群 中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院）