看似“玩火”的公投手段是英國試圖在歐盟治理結(jié)構(gòu)變局中保存自己的利益

　　近年來，英國與歐盟的關(guān)系持續(xù)受到世界關(guān)注。保守黨內(nèi)疑歐勢力上升、以退歐為標志訴求的英國獨立黨一度風頭日盛、卡梅倫在歐盟立場上日益強硬、英國對歐盟事務(wù)不甚熱心等，均引發(fā)人們對英歐關(guān)系的擔憂。

　　自2010年聯(lián)合政府上臺后，英歐關(guān)系可謂發(fā)生了一連串重大事件。高潮是2013年卡梅倫正式承諾，保守黨一旦在2015年大選中獲得絕對勝利，就要在2017年底前就英國是否退出歐盟舉行公投。

　　今年5月，保守黨在大選勝出后立刻啟動公投準備工作，英歐關(guān)系的每一步動向都更加值得關(guān)注。

　　英歐復(fù)雜曲折的歷史

　　乍一看，退歐公投似乎符合英國在歐盟中“麻煩制造者”的形象，“半心半意”、“不情愿”、“冷淡”等詞語似乎已被固定用來形容英國對歐盟的態(tài)度。而事實上，英國和歐共體/歐盟磕磕絆絆的關(guān)系在其加入前就開始了。

　　二戰(zhàn)后的幾十年間，英國對“歐洲計劃”的態(tài)度發(fā)生了先倨后恭的轉(zhuǎn)變。法、西德、意、荷、比、盧以煤鋼聯(lián)營開啟歐洲計劃正值二戰(zhàn)結(jié)束初期。英國仍是戰(zhàn)后三巨頭之一，且背負著龐大的英聯(lián)邦，對歐洲大陸的“創(chuàng)舉”心懷謹慎，并不樂見其成。

　　歐洲國家則執(zhí)意向前，舉辦墨西拿會議、簽署《羅馬條約》，一步一個腳印地建立關(guān)稅同盟和共同農(nóng)業(yè)市場，并以巨大成功展現(xiàn)出該計劃的無限愿景。

　　到了20世紀60年代，世界和歐洲形勢已天翻地覆。去殖民化運動風起云涌，英帝國名存實亡。二戰(zhàn)結(jié)束初期三足鼎立的幻象早已讓位于美蘇兩家爭霸的日常。歐共體取代英聯(lián)邦，成為英國主要的貿(mào)易對象。英國驚恐地發(fā)現(xiàn)，置身歐共體以外的代價越來越高。英國在上世紀60年代數(shù)次申請加入都被法國否決，戴高樂以英國“歐洲籍”值得懷疑及英聯(lián)邦過于龐大為由加以阻撓。戴高樂下臺后，英國才在1973年加入歐共體。

　　加入后，英國國內(nèi)政治對歐共體的斗爭從未結(jié)束。英國國內(nèi)政治的變動及歐共體/歐盟的重大進化往往引爆英國政治力量的斗爭。

　　1974年威爾遜工黨政府上臺后，立刻表示要兌現(xiàn)其競選綱領(lǐng)中對英國加入歐洲經(jīng)濟共同體重開談判的諾言，并在1975年舉行了公投。

　　20世紀80年代保守黨在歐洲匯率機制等問題上分裂嚴重，撒切爾夫人在其布魯日演講中展示的對歐強硬立場激怒了保守黨親歐派，最終使她失去首相職位。

　　上世紀90年代，約翰·梅杰也無法彌合黨內(nèi)在歐洲問題上的分裂，并最終因此而倒臺。

　　布萊爾上臺后，努力搭建與歐盟橋梁，簽署了社會憲章。而他執(zhí)政期間也恰好是歐盟快速發(fā)展的時期，創(chuàng)建歐元并實行東擴。這一階段盡管英國和法、德等國家在伊拉克戰(zhàn)爭等問題上立場相左，但總體上英國與歐盟還是保持了平穩(wěn)的關(guān)系。

　　但2009年爆發(fā)的歐債危機改寫了英歐關(guān)系的外部環(huán)境和內(nèi)部格局。

　　退歐公投:利益的博弈

　　英國退歐公投的產(chǎn)生，是卡梅倫歐盟政策演變的結(jié)果，也是歐債危機大背景下英國“審時度勢”后的選擇。

　　卡梅倫上臺前后，正值歐債危機最緊急的時期，而英國經(jīng)濟形勢也異常嚴峻。歐債危機席卷歐元區(qū)多國，歐盟第一反應(yīng)是救助，此外還要解決它們眼中歐債危機爆發(fā)的根源——歐元區(qū)擁有統(tǒng)一的貨幣卻沒有統(tǒng)一的財政政策。而歐盟為此采取的一系列措施，卻把英國推出了“舒適區(qū)”。

　　英國反對歐元區(qū)國家舉歐盟之力解決歐元區(qū)的問題，也防范歐元區(qū)進一步一體化舉動對非歐元區(qū)國家產(chǎn)生外溢效應(yīng)?；诖耍鴽]有參加“歐洲金融穩(wěn)定工具”以及“歐洲穩(wěn)定機制”，也對歐元區(qū)為應(yīng)對危機而產(chǎn)生的進一步一體化動向十分警惕。

　　英國在2011年12月的歐盟峰會否決了法德提出的修改歐盟條約，也沒有參加成員國之間的財政契約。

　　然而，英國仍認為自己處境被動，并開始在英歐關(guān)系上采取主動。2012年7月，時任外交大臣黑格宣布將審查歐盟權(quán)能對英國的影響，內(nèi)容涉及經(jīng)濟、政治和社會生活的方方面面。黑格介紹時說，在歐盟發(fā)生重大變化的時刻，英國應(yīng)對歐盟職能對英國國家利益的影響有更清晰的認識。

　　在眾多鋪墊后，卡梅倫在2013年做出了關(guān)于歐盟的重要演講。一是提出英國對歐盟的不滿，主要是擔心歐元區(qū)的問題開始驅(qū)動歐洲發(fā)生根本變化，英國在單一市場的未來得不到保障。二是勾勒英國對歐洲未來的展望，提出“改革”歐盟的設(shè)想。三是正式提出了要對歐重新談判，希望英國公民以談判結(jié)果為依據(jù)，選擇離開歐盟，或留在一個改革后的歐盟中。

　　卡梅倫的對歐政策乃至看似“玩火”的公投手段都是英國試圖在歐盟治理結(jié)構(gòu)變局中保存自己的利益?？穫惗啻螐娬{(diào)歐盟改革，就是因為英國認為歐盟的發(fā)展方向不符合英國利益，英國有權(quán)要求其改革。

　　在5月保守黨獲得大選勝利后，退歐公投即被提上立法議程，目前該法案已通過議會二讀。

　　卡梅倫也為重新談判在歐盟各國“奔走”。6月底舉行的歐盟峰會中，卡梅倫對英國重新談判的立場做出了簡要匯報，而在此之前他已與歐洲各國領(lǐng)導(dǎo)人舉行了一對一會談。

　　卡梅倫后來在議會問答中勾勒了英國要求改革的主要領(lǐng)域——主權(quán)、公平、移民和競爭力。英國將不支持歐盟建設(shè)“更緊密的聯(lián)盟”這一目標，也不希望被拖進“歐洲合眾國”，不支持國家議會和歐盟權(quán)力的單向流動。歐盟要保證歐元區(qū)融合不損害區(qū)外國家。此外英國還要通過削減移民福利限制歐盟移民。

　　然而，上述內(nèi)容只是確立了重新談判的大致方向，卡梅倫仍未揭曉重新談判的具體目標和內(nèi)容，因而也為日后留了眾多余地。

　　歐盟中的英國:懷疑與功績

　　盡管卡梅倫的公投是特定環(huán)境下的政策選擇，但其根源還是能追溯到英國的疑歐主義。盡管對歐盟的不信任和懷疑幾乎在大部分歐盟國家都存在，英國卻更為突出。

　　除了英國和歐洲大陸不同歷史、政治、經(jīng)濟和外交傳統(tǒng)外，歐洲一體化幾個核心概念都是英國基于自身經(jīng)驗難以接受的。如“主權(quán)讓渡”。相比法、德、荷等很多歐洲國家在二戰(zhàn)中和戰(zhàn)后都經(jīng)歷了相當程度的主權(quán)破壞甚至喪失，英國的主權(quán)卻基本未受破壞，因而英國主權(quán)意識更強，比其他國家更難接受向高一級機構(gòu)讓渡主權(quán)。

　　再比如“民族國家”。如果說二戰(zhàn)的爆發(fā)對歐洲大陸國家而言很大程度上是民族國家的失敗，而在英國則是“民族國家”戰(zhàn)勝了邪惡。如果說，法、德、意等國認為一體化就是未來，英國只是將其作為提高國家利益的工具。一體化對英國而言不是目標，只是手段。英國進入歐盟本身就是現(xiàn)實的選擇，而非情感的決定。

　　此外，由于政府多年不重視對歐盟的宣傳教育，民眾對歐盟認知嚴重不足，不了解英國在歐盟內(nèi)部的建設(shè)性作用，也不了解歐盟如何從正面影響他們的生活。這種不了解很容易使懷疑成為隱藏的英國情緒。當歐元危機爆發(fā)，民眾對歐盟信心一落千丈，這種疑歐情緒便立刻成為一股勢力。

　　但英國對歐盟的貢獻不容忽視。英國是歐盟預(yù)算的最大貢獻者，其代表的自由貿(mào)易的理念對推動單一市場建設(shè)至關(guān)重要。

　　在歐盟倡導(dǎo)的“四大自由”上，除了在人員自由流動上略有微詞之外，英國一直積極地推進貨物、資本特別是服務(wù)的自由流通。

　　盡管夾雜著稀釋歐盟的私心，英國對東、西歐統(tǒng)一的支持客觀上使其成為歐盟東擴的重要推手。

　　目前，英國也是歐盟與美國跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴協(xié)定談判的最大推動者。即使不退出歐盟，如果英國在其中不發(fā)揮積極作用，對歐盟都損失巨大。

　　公投前景:英國問題與歐盟困境

　　目前來看，英國退歐的可能性仍然不大。

　　從卡梅倫政府的主觀意愿來說，退歐不是目標，公投只是戰(zhàn)術(shù)。一是緩解來自黨內(nèi)疑歐派的壓力。二是以公投形成對歐盟的壓力，在談判桌上多獲得些好處。

　　從技術(shù)層面看，卡梅倫政府在重新談判和公投上有相當多的操作余地。由于重新談判的具體目標和內(nèi)容尚未揭曉，也沒有確立成功或失敗的標準，即使談判沒有取得所有勝利，卡梅倫政府也可以宣傳歐盟已做出讓步，勸說人們在公投中投下留在歐盟的選票。

　　最近英國《衛(wèi)報》披露了卡梅倫在與歐盟領(lǐng)導(dǎo)人會面時的秘密備忘錄。據(jù)稱，卡梅倫表示只要對民眾強調(diào)退出歐盟的巨大風險，公投結(jié)果就一定會支持留在歐盟，因為“人們總是傾向支持現(xiàn)狀，不愿承擔風險。”

　　最根本的原因是，退歐的成本高得難以想象，是英國不愿承擔的。加入四十多年來，英國經(jīng)濟生活的方方面面已與歐盟深度融合。作為一個以務(wù)實著稱的民族，因為一時之氣，將各行業(yè)的穩(wěn)定、英國經(jīng)濟的未來置于極大的不確定中，是任何政府都要竭力避免的。

　　對于歐盟來說，同樣的道理也適用?，F(xiàn)實些說，英國的分量與希臘等國截然不同，是無論如何都要竭力安撫和挽留的。因此，英歐重新談判中，歐盟很有可能做出必要的讓步。

　　此外，英國提出的歐盟“改革”問題不是空穴來風。英國不是唯一一個有怨言的歐盟國家，提出的改革日程幾乎每一項都能在歐盟內(nèi)部找到盟友。過去的十幾年，歐盟“大躍進”式擴張，歐債危機倒逼，內(nèi)部有待解決的問題很多。歐盟確實到了停下腳步、傾聽、反思并改進的時刻了。

　　英國與歐盟的根本問題不會因退歐公投一勞永逸地解決，多年撕裂英國政治的歐盟問題定期發(fā)作，影響英國在歐盟發(fā)揮建設(shè)性作用。而歐盟所謂的“英國問題”也暴露了歐洲一體化計劃的根本缺陷——成員國甚至對未來沒有共同愿景。加之歐元區(qū)的現(xiàn)實困境、歐盟南部和東部邊界的安全風險，歐盟建設(shè)仍任重道遠。

　　(文/張蓓 中國國際問題研究院歐洲所)