當前，霧霾頻發(fā)，并多次出現(xiàn)大范圍、區(qū)域性的霧霾污染。7月8日，《大氣污染防治法》修訂草案二審稿全文公開征求意見，將對2000年9月1日起施行的《中華人民共和國大氣污染防治法》進行修訂。

　　對于已獲“放行”的該二審稿，中國環(huán)境規(guī)劃院副院長王金南、北京大學法學教授汪勁等多名環(huán)境專家指出，稿子問題太多，難以解決現(xiàn)實的大氣環(huán)境污染問題，希望推遲三審，對稿子予以全面評估和大幅度修改。7月7日，全國人大法工委行政法室在中國人民大學法學院召開在京環(huán)境法學專家座談會，與會的全部環(huán)境法學專家都提出了希望大幅修改、推遲三審的意見。

　　專業(yè)大法的修訂要有更強的針對性

　　國務院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長常紀文研究員認為，專業(yè)界與全國人大常委會相關機構對《大氣污染防治法》二審稿評價出現(xiàn)如此大的分歧，根源應是立法體制問題、立法組織機構和常委會委員們的專業(yè)性有欠缺等。

　　全國人大法工委行政法室組織此次《大氣污染防治法》的修訂，該室曾成功組織了《環(huán)境保護法》的修訂工作。常紀文說，《環(huán)境保護法》屬“萬金油”，把國內外先進的原則和制度借鑒進來，做一些原則性的規(guī)定即可。但《大氣污染防治法》《水污染防治法》的專業(yè)性和技術性要比《環(huán)境保護法》強得多，立法難度也大得多。如繼續(xù)沿用《環(huán)境保護法》的現(xiàn)有規(guī)范和原則性方法，照搬硬套，不體現(xiàn)大氣污染防治的特殊性，修訂意義不大。由于專業(yè)性、技術性強，全國人大常委會的委員們未必知曉大氣污染防治的發(fā)展態(tài)勢、工作格局、防治思路和防治方法，審議會上的一些意見難免出現(xiàn)零碎化和非專業(yè)化。

　　“以前的環(huán)保立法工作多由經(jīng)濟法室承擔，后來改由沒有相關立法工作經(jīng)驗的行政法室承擔。行政法室除了承擔‘萬金油’式的《環(huán)境保護法》修訂工作外，并未承擔過其他技術性強的環(huán)境立法工作。先天的知識欠缺和不足要求該法修訂應充分吸納各界意見。”常紀文說，全國人大常委會每年開六次會，每次會議時長大多為一周。每次審議時間緊、任務重，加上每個專業(yè)性的立法和決定并不一定符合大多數(shù)常委會委員們的專業(yè)，這也導致常委們難以細致審議，不能保證立法和決定審議工作的質量。

　　立法思路和制度設計應更清晰更講實效

　　常紀文說，關于《大氣污染防治法》修訂，各界提了很多意見，但在二審稿里，大多數(shù)意見沒有被采納，對此，不僅環(huán)境法學界的意見很大，環(huán)境經(jīng)濟和科學界的意見也比較大。

　　“從目前來看，《大氣污染防治法》修訂存在立法目的與立法思路含糊不清，制度設計缺乏針對性和實效性等問題。”常紀文說，具體表現(xiàn)為區(qū)域性空氣質量改善的立法目的沒有得到體現(xiàn)，這決定了會繼續(xù)沿用傳統(tǒng)的點源管控思維和方法來解決大氣問題，就像用計劃經(jīng)濟時代的措施來解決市場經(jīng)濟時代的問題一樣，無濟于事。這也必然導致其后的體制、制度和機制建設，不符合現(xiàn)今大氣污染區(qū)域化的特征和大氣污染防治區(qū)域聯(lián)動化的需要。

　　要把環(huán)保目標轉移到“環(huán)境質量改善”上來，這是當前環(huán)保工作的重點，也是環(huán)境保護部多次強調的。7月3日，在環(huán)保部舉行的“大氣、水、土壤污染防治和環(huán)境執(zhí)法工作創(chuàng)新”研討會上，污染防治司大氣處處長逯世澤強調，大氣環(huán)境治理是改善民生的當務之急。應盡快建立以空氣質量改善為核心的制度體系，做好大氣環(huán)境管理的頂層設計，將目前分布在各部門的管理制度進行有效整合，確保無縫銜接、有效運轉。

　　常紀文說，最近幾年，霧霾污染正呈現(xiàn)全國性的特點或者具有全國性的趨勢。各界普遍認為，《大氣污染防治法》應圍繞區(qū)域空氣質量目標管理和實際大氣環(huán)境容量、實時排放流量控制相結合的模式進行修訂。如當前實施的總量控制指標的按年分配，沒有考慮大氣環(huán)境的實時質量、實時容量和大氣污染物的實時排放流量。為此，可以考慮建立動態(tài)的、更加細化的、符合大氣環(huán)境實時管理的排污許可證管理制度，應當建立動態(tài)的大氣污染信息共享機制、質量預警機制、區(qū)域協(xié)作機制和污染應急機制。

　　“大氣污染區(qū)域化已成事實，區(qū)域協(xié)同發(fā)展甚至一體化發(fā)展是國家今后發(fā)展的基本模式。為此，修訂草案新增第五章‘重點區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治’，要為區(qū)域大氣污染防治設立特殊的制度和機制。”常紀文遺憾地說，修訂草案應當花大氣力在這方面進行預防性的制度構建，而不僅僅是在重污染天氣的應對方面作出規(guī)范。

　　“在APEC期間積累下來的區(qū)域性預防霧霾發(fā)生的寶貴經(jīng)驗，在二審稿中并沒有得到反映?！背＜o文說。

　　宏觀調控對解決目前區(qū)域性大氣污染問題至關重要，這不光要考慮污染具體監(jiān)管的體制建設，還應考慮宏觀調控的體制建設，如產業(yè)結構、產業(yè)布局方面的職責，由誰行使等問題。目前，我國行使監(jiān)管職責的部門有三類，分別是行使行政綜合協(xié)調職能的環(huán)境保護部門、直接監(jiān)管污染防治的各部門、行使宏觀調控職責的經(jīng)濟綜合主管部門。

　　常紀文說，二審稿中，經(jīng)濟綜合主管部門的宏觀調控職責和制度被忽視，可能導致監(jiān)管跛腿現(xiàn)象，有必要補上。很多環(huán)保問題，即使環(huán)境保護部門再怎么努力，如果缺乏發(fā)改委等經(jīng)濟綜合主管部門的節(jié)能減排等宏觀調控措施的支持，也不會有多大的實際解決效果。

　　須建立相應機制保證立法的科學性

　　常紀文表示，“以上問題屬于立法的重大問題?！庇捎凇洞髿馕廴痉乐畏ā氛幱诙忞A段，如果不引起充分重視，按照慣例，三審一般不會做大的修改和大的突破就會予以通過?！叭绻沁@樣，這部立法修訂將是一次失敗的立法修訂”。

　　常紀文建議，暫緩《大氣污染防治法》修訂的二、三審，廢棄現(xiàn)有的稿子，重新做功課，另行起草法律條文。

　　在關于提高立法組織機構和常委會委員的專業(yè)性，充分保證全國人大常委會委員的立法權和知情權問題上，常紀文建議，立法組織機構調整時，應配套相關的科學和法律專業(yè)人員，保證立法組織工作的專業(yè)性；在國務院向全國人大常委會呈報審議稿后，一審稿的形成應吸收專業(yè)性強的常委們參與修改；在征求各方意見時，應當建立制度，安排部分全國人大常委會委員親自到場傾聽、交流，并全程錄像，把專家意見全面、客觀、真實地反映到審議會上，使立法能用最科學、最合理的方式解決現(xiàn)實問題。

　　“還應建立專職委員與兼職委員的溝通和聯(lián)系機制，在人大常委會閉會期間及時吸收和反饋兼職委員意見；建立立法輿情機制，全國人大常委會有關機構應定期收集各界對立法的評論信息，并及時反饋給全體常委會委員。只有這樣，才能提高立法共識的形成效率，立法意見才能客觀、真實、全面地被全體常委們獲知，立法質量才能進一步提高?！背＜o文說。