端午節(jié)前夕，南方多數(shù)地區(qū)早已進(jìn)入炎夏，云南省迪慶市普達(dá)措“國家公園”依然春寒料峭。綿綿雪山勾勒出藍(lán)天與綠地的界線，泓泓綠水點(diǎn)綴在莽莽蒼蒼的冷杉林間，一切都是那么恬靜。

　　之所以給普達(dá)措“國家公園”打上引號，是因為這個位于滇西北“三江并流”世界自然遺產(chǎn)中心地帶的“國家公園”，其實(shí)是云南省自己設(shè)立的。

　　近日，國家發(fā)展改革委傳出消息：我國已選定北京、吉林、黑龍江、浙江、福建、湖北、湖南、云南、青海等9省市，開展國家公園體制試點(diǎn)。為此，國家發(fā)改委已與美國保爾森基金會簽署《關(guān)于中國國家公園體制建設(shè)合作的框架協(xié)議》，在國家公園試點(diǎn)技術(shù)指南、美國等國家的國家公園案例研究、試點(diǎn)地區(qū)國家公園管理體制和政策實(shí)證研究、國家公園與保護(hù)地體系研究以及機(jī)構(gòu)能力建設(shè)等方面開展具體合作。

　　權(quán)屬關(guān)系應(yīng)盡快理順

　　建立國家公園體制，一個最現(xiàn)實(shí)的首要問題是：在哪里建。

　　國際上成功的國家公園，一般是將既有保護(hù)區(qū)、公園整合而成。比如美國黃石國家公園，占地約90萬公頃，跨懷俄明、蒙大拿、愛達(dá)荷3個州，整合了溫泉、峽谷、大湖等多個保護(hù)區(qū)和景點(diǎn)，擁有上萬處溫泉、290多處瀑布。園內(nèi)森林占全美國森林總面積的90%，水面占全美國淡水水域面積的10%。

　　云南省政府2006年在迪慶建立的香格里拉普達(dá)措“國家公園”，正是依托既有的碧塔海省級自然保護(hù)區(qū)而設(shè)立。2008年，國家林業(yè)局正式批準(zhǔn)云南省作為國家公園建設(shè)試點(diǎn)省，同意已具備條件的自然保護(hù)區(qū)為依托，開展國家公園建設(shè)試點(diǎn)。迄今為止，云南省已先后建立8個“國家公園”。

　　國家林業(yè)局局長趙樹叢說，1956年，國務(wù)院責(zé)成原林業(yè)部會同中國科學(xué)院等單位研究建立自然保護(hù)區(qū)問題。經(jīng)過近60年的發(fā)展，我國以自然保護(hù)區(qū)為主體，以多部門分管、地方管理為主的保護(hù)區(qū)體系已基本形成。目前，全國已建立自然保護(hù)區(qū)2669處，面積占國土陸地面積的15%，有效保護(hù)了我國最重要、最精華的自然景觀、生態(tài)系統(tǒng)、物種和遺傳基因資源。

　　“我國人多地少，已經(jīng)很少有大面積的原生生態(tài)系統(tǒng)來另行劃建國家公園，現(xiàn)實(shí)決定了我國國家公園應(yīng)主要在現(xiàn)有保護(hù)區(qū)中整合建立。通過整合建立國家公園，還可以解決各類保護(hù)區(qū)交叉重疊的問題，把碎片化、孤島化的自然生態(tài)系統(tǒng)整合起來，構(gòu)建科學(xué)的保護(hù)區(qū)體系?！壁w樹叢說。

　　建立國家公園，必須解決的另一個問題是：誰來管。

　　業(yè)內(nèi)專家介紹，我國自然保護(hù)區(qū)是一個廣義概念，全國自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園、濕地公園、國家水利風(fēng)景區(qū)、國家水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)，種類達(dá)十多個。這些保護(hù)區(qū)在不同時期設(shè)立，管理和保護(hù)工作分屬不同部門，容易導(dǎo)致管理空白，又讓基層無所適從。另外，由于保護(hù)和管理資金缺乏明確保障，保護(hù)區(qū)往往邊管理邊經(jīng)營，導(dǎo)致過度開發(fā)?！皯?yīng)盡快理順中央與地方、園區(qū)與居民、管理和經(jīng)營、保護(hù)與開發(fā)的關(guān)系?！?/p>

　　國家公園屬保護(hù)區(qū)的一種，最早源于美國，后被世界上大部分國家采用。世界上國家公園管理體制大致可分為美國垂直管理型、德國地方自治型和日本混合管理型。雖然管理體制各具特色，但有一些共同特點(diǎn)，那就是：產(chǎn)權(quán)清晰，以保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)為明確目的；法規(guī)健全，統(tǒng)一管理，規(guī)范經(jīng)營；人員、工作經(jīng)費(fèi)由政府統(tǒng)一負(fù)擔(dān)。比如資金來源，政府財政投入普遍占絕對份額，園區(qū)經(jīng)營收入、社會捐款只占小頭。產(chǎn)權(quán)方面，各國普遍將國家公園作為全體國民共有資產(chǎn)，實(shí)行管理和經(jīng)營分離。

　　目前，云南省“國家公園”管理有關(guān)法規(guī)正日趨完善。比如《普達(dá)措國家公園保護(hù)管理條例》明文規(guī)定，自治州人民政府公園管理機(jī)構(gòu)對公園實(shí)施統(tǒng)一管理，自治州人民政府設(shè)立公園保護(hù)專項資金。據(jù)了解，為建設(shè)8個“國家公園”，云南省財政迄今已投入14.02億元。以普達(dá)措“國家公園”為例，設(shè)立了生態(tài)補(bǔ)償資金，公園內(nèi)及周邊群眾每年每戶均可獲得補(bǔ)償，金額少的有3000元，高的有15000元。群眾切身感受到了建設(shè)“國家公園”帶來的實(shí)惠，紛紛主動參與生態(tài)保護(hù)、森林防火和林政案件查處工作。

　　“國家公園的核心內(nèi)涵是自然性、國有性和公益性。當(dāng)前，我國適宜建立國家公園的地區(qū)主要分布在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展滯后的山區(qū)林區(qū)，當(dāng)?shù)卣腿嗣袢罕姲l(fā)展經(jīng)濟(jì)的愿望比較強(qiáng)烈。為防止自然資源過度開發(fā)，國家公園建設(shè)管理應(yīng)以中央或省級政府為主，園內(nèi)自然資源歸中央或省級政府所有，做到誰所有誰負(fù)責(zé)、責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一?！壁w樹叢認(rèn)為。

　　有效保護(hù)才能適度開發(fā)

　　國家公園整合了眾多保護(hù)區(qū)、景點(diǎn)，旅游資源豐富，開發(fā)潛力巨大。那么，國家公園建設(shè)中，如何處理生態(tài)保護(hù)和旅游開發(fā)的關(guān)系呢？

　　目前，全世界已有國家公園近萬個。世界自然保護(hù)聯(lián)盟建議：各國根據(jù)實(shí)際情況，將自然資源保護(hù)區(qū)劃分為“嚴(yán)格的自然保護(hù)區(qū)和原野保護(hù)區(qū)、國家公園、自然紀(jì)念物、棲息地與物種管理地、陸地與海洋景觀保護(hù)區(qū)、受管理的資源保護(hù)區(qū)”6種類型?！皣夜珗@是為保護(hù)典型自然生態(tài)系統(tǒng)的完整性而劃定的，其保護(hù)強(qiáng)度僅次于嚴(yán)格的自然保護(hù)區(qū)和原野保護(hù)區(qū)。”趙樹叢說。

　　我國自然保護(hù)區(qū)一般劃為核心區(qū)、緩沖區(qū)、實(shí)驗區(qū)。核心區(qū)、緩沖區(qū)嚴(yán)格保護(hù)，實(shí)驗區(qū)允許開展生態(tài)旅游。比如位于浙江杭州郊區(qū)的西溪國家濕地公園，劃定的濕地生態(tài)養(yǎng)育區(qū)占總面積的80%，謝絕游客進(jìn)入，以保育現(xiàn)有池塘、林地、植被，為鳥類和其他濕地生物提供靜謐的棲息繁殖地。

　　實(shí)際上，被視為生態(tài)保護(hù)、旅游開發(fā)成功典范的美國黃石公園，在1995年也曾險些被逐出“世界遺產(chǎn)”之列。原來，世界自然保護(hù)聯(lián)盟發(fā)現(xiàn)：公園外圍地?zé)岷偷叵滤@探，正威脅著公園舉世聞名的地?zé)豳Y源；伐木、筑路、采礦、民宅建設(shè)等活動，影響了公園周圍的荒野和重要的野生動物生存環(huán)境；非法引入的湖泊鮭魚威脅到園內(nèi)原有的刺喉鮭魚的生存，而刺喉鮭魚正是灰熊、小型哺乳動物和鳥類重要的食物資源；過多的旅游、考察打擾了野生動物的生活。1995年2月28日，世界遺產(chǎn)委員會致信美國政府，克林頓政府不得不斥資6500萬美元，收購了計劃采礦的私人土地，并采取一系列治理行動。

　　建立國家公園的出發(fā)點(diǎn)是加強(qiáng)自然資源保護(hù)。國家公園區(qū)域內(nèi)的資源一般都是具有國家或國際意義的景觀、生態(tài)系統(tǒng)及生物多樣性資源。因此，“國家公園建設(shè)應(yīng)始終堅持把生態(tài)保護(hù)放在第一位，只有在自然資源得到有效保護(hù)的前提下，才能適度開發(fā)利用。”趙樹叢說。