青山綠水是海南生存和發(fā)展的最大本錢，也是海南可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。據(jù)統(tǒng)計，我省現(xiàn)有森林面積3172萬畝，森林覆蓋率達61.5%以上。長期以來，我省的森林防火工作主要是依據(jù)《海南省實施〈森林防火條例〉辦法》。該辦法制定至今已有20多年，在有效保護全省的森林資源和人民生命財產(chǎn)安全等方面發(fā)揮了積極的重要作用，取得了良好的效果。但與此同時，我省的森林防火工作依然存在著經(jīng)費投入不足、防火設(shè)施設(shè)備落后、撲救隊伍專業(yè)化程度不高、撲火裝備不足等現(xiàn)象。

　　2008年國務(wù)院修訂頒布了《森林防火條例》，對森林防火工作的組織機構(gòu)、經(jīng)費保障、撲救原則、責任落實和法律問責等關(guān)鍵內(nèi)容作了新的規(guī)定，我省現(xiàn)行辦法的部分內(nèi)容與上位法的有關(guān)規(guī)定已不一致。同時，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和林權(quán)改革的深入，森林防火工作實踐中不斷出現(xiàn)的新情況、新問題也需要及時調(diào)整、規(guī)范。因此，有必要在總結(jié)我省近年來森林防火工作經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，將現(xiàn)行辦法上升為地方性法規(guī)。

　　2015年5月27日，海南省五屆人大常委會第十五次會議審議通過了《海南省森林防火條例》（以下簡稱《條例》）?！稐l例》結(jié)合我省近年的森林防火工作實踐，對政府及相關(guān)單位和個人的森林防火責任、森林火災(zāi)的預(yù)防、撲救、災(zāi)后處置及法律責任等進行了規(guī)范，重點體現(xiàn)在以下幾個方面：

　　森林防火責任

　　森林防火工作是一項社會系統(tǒng)工程，需要各方面通力合作。強化各級政府的職責，實行政府全面負責、部門齊抓共管、社會廣泛參與的工作機制，是預(yù)防和及時撲救森林火災(zāi)的重要保證。為了加強統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，確保森林防火工作的順利進行，《條例》作了四個方面的規(guī)定。

　　一是明確各級人民政府對森林防火工作的領(lǐng)導(dǎo)責任。規(guī)定實行各級人民政府行政首長負責制，建立健全森林防火責任追究制度，將森林防火工作納入政府績效考核內(nèi)容?？h級以上人民政府要編制森林防火規(guī)劃和森林火災(zāi)應(yīng)急預(yù)案，組織有森林防火任務(wù)的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府根據(jù)縣級預(yù)案制定森林火災(zāi)應(yīng)急處置辦法。

　　二是明確森林防火指揮機構(gòu)、林業(yè)主管部門和其他有關(guān)部門在森林防火工作中的職責。規(guī)定森林防火指揮機構(gòu)負責組織、協(xié)調(diào)和指導(dǎo)森林防火工作，可以在森林火災(zāi)撲救過程中采取開設(shè)防火隔離帶、清除障礙物、應(yīng)急取水、局部交通管制、調(diào)動供水、供電、醫(yī)療救護等應(yīng)急措施。林業(yè)主管部門負責森林防火的監(jiān)督和管理工作，承擔森林防火指揮機構(gòu)日常工作，森林防火期在森林防火區(qū)可設(shè)立臨時森林防火檢查站，對進入森林防火區(qū)的車輛和人員進行防火檢查。此外，還規(guī)定其他有關(guān)部門按照職責分工，負責相關(guān)森林防火工作。

　　三是針對不同責任主體，按照誰經(jīng)營、誰負責的原則，明確森林、林木、林地的經(jīng)營單位和個人的相關(guān)責任。主要有：加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，配備必要的森林防火設(shè)備；根據(jù)實際需要配備專職或兼職護林員；巡護森林、管理野外用火、及時報告火情，協(xié)助有關(guān)機關(guān)調(diào)查森林火災(zāi)案件；履行森林防火宣傳教育義務(wù)，在森林防火期設(shè)置森林防火警示宣傳標志，并對進入其經(jīng)營范圍的人員進行森林防火安全宣傳等。

　　四是規(guī)范其他單位、個人的森林防火義務(wù)?！稐l例》規(guī)定了鐵路、公路的經(jīng)營單位或養(yǎng)護單位負責本單位所屬林地的防火工作，配合森林防火指揮機構(gòu)做好鐵路、公路沿線森林火災(zāi)危險地段的防火工作。架設(shè)電力、通信管線和鋪設(shè)油氣管道穿越林區(qū)的，業(yè)主單位、建設(shè)單位或者施工單位應(yīng)當進行安全檢測檢修，采取防火措施，防止因線路、管道故障引發(fā)森林火災(zāi)；森林防火期內(nèi)，無民事行為能力人和限制民事行為能力人的監(jiān)護人，應(yīng)當采取措施，防止被監(jiān)護人野外用火、玩火。

　　經(jīng)費保障

　　在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，各級政府對森林防火工作的經(jīng)費投入是不足的。有相當部分市縣沒有單獨將森林防火經(jīng)費列入地方政府財政預(yù)算或者預(yù)算安排得很少，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)是將森林防火經(jīng)費跟其他工作經(jīng)費一起捆綁使用，而村委會一級則基本上沒有任何森林防火經(jīng)費的投入。此外，林區(qū)林場和農(nóng)墾農(nóng)場、海膠集團等的森林防火經(jīng)費大多依靠自籌解決。為確保森林防火經(jīng)費保障落實到位，《條例》規(guī)定了縣級以上人民政府將森林防火基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，將森林防火經(jīng)費納入本級財政預(yù)算。市、縣、自治縣人民政府根據(jù)本行政區(qū)域的森林面積、火災(zāi)發(fā)生情況以及撲救難易程度等因素確定森林防火經(jīng)費。防火經(jīng)費要用于森林火災(zāi)預(yù)防的宣傳教育、森林防火基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和維護、森林火災(zāi)撲救隊伍訓練和裝備經(jīng)費、森林火災(zāi)預(yù)防巡查及森林火災(zāi)的撲救。同時，為提高防災(zāi)減災(zāi)能力和災(zāi)后自我救助能力，政府應(yīng)當建立森林保險保障體系，按照國家和本省有關(guān)規(guī)定建立健全森林火災(zāi)保險保費補貼機制，鼓勵和支持森林、林木、林地的經(jīng)營單位和個人參加森林火災(zāi)保險，通過保險方式轉(zhuǎn)移森林火災(zāi)風險。關(guān)于撲救森林火災(zāi)有關(guān)經(jīng)費的來源和支付程序，《條例》規(guī)定：參加森林火災(zāi)撲救人員的誤工補貼和生活補助以及撲救森林火災(zāi)所發(fā)生的其他費用，由火災(zāi)肇事單位或者個人支付；起火原因不清的，由起火單位支付；火災(zāi)肇事單位、個人或者起火單位確實無力支付的部分，由火災(zāi)發(fā)生地的市、縣、自治縣人民政府支付。誤工補貼和生活補助以及撲救森林火災(zāi)所發(fā)生的其他費用，可以由火災(zāi)發(fā)生地的市、縣、自治縣人民政府先行支付。

　　野外用火管理

　　森林防火期內(nèi)，受氣候等條件的影響，森林植被處于易燃狀態(tài)，野外火源是這一時期引發(fā)森林火災(zāi)的最主要因素，因此在防火期管住防火區(qū)的野外用火，是控制和預(yù)防森林火災(zāi)發(fā)生的有效手段。我省受熱帶季風氣候影響，高溫干旱持續(xù)時間長，在清明、五一、國慶等掃墓、休閑旅游活動高峰，如何科學合理地管好野外用火是森林防火工作的難點。為此，《條例》規(guī)定了森林防火期內(nèi)，禁止在森林防火區(qū)野外用火。林業(yè)主管部門經(jīng)省人民政府批準后可設(shè)臨時性的森林防火檢查站，對進入森林防火區(qū)的車輛和人員進行森林防火檢查。若因防治病蟲鼠害、計劃燒除、開采礦藏等特殊情況確需野外用火的，應(yīng)當經(jīng)批準并按照要求采取防火措施，嚴防失火。在森林高火險期內(nèi)，經(jīng)省人民政府同意，市、縣、自治縣人民政府可以決定在森林防火區(qū)設(shè)立臨時性的森林防火檢查站。同時，各級人民政府應(yīng)當采取措施嚴格控制火源，嚴禁銷售、燃放孔明燈。禁止在森林高火險區(qū)吸煙、野炊、燒荒、燒秸稈、焚燒垃圾、燃放煙花爆竹、焚香燒紙、使用明火照明等野外用火行為。此外，《條例》對未經(jīng)批準擅自野外用火或在發(fā)布野外用火禁止命令期間野外用火的違法行為設(shè)置了相應(yīng)的法律責任。

　　森林火災(zāi)的撲救

　　“枝繁葉茂一百年，化為灰燼一瞬間”，這句話高度概括了森林火災(zāi)的突發(fā)性、破壞性和危險性，同時也意味著撲救工作難度大，危險性高，專業(yè)性強。為確保該項工作的有效進行，《條例》結(jié)合近年來森林火災(zāi)撲救實踐經(jīng)驗，從建立科學、高效的森林火災(zāi)撲救制度入手，作了四個方面的規(guī)定。

　　一是規(guī)范森林火災(zāi)報告程序。縣級以上人民政府應(yīng)當建立森林防火值班制度，公布森林火警電話，各級森林防火指揮機構(gòu)在森林防火期內(nèi)建立24小時值班制度。任何單位和個人發(fā)現(xiàn)森林火災(zāi)，應(yīng)當立即報告，當?shù)厝嗣裾蛘呱址阑鹬笓]機構(gòu)接到報告后，應(yīng)當立即采取相應(yīng)撲救措施，并按規(guī)定逐級上報人民政府和森林防火指揮機構(gòu)。

　　二是明確撲救森林火災(zāi)的原則。撲救森林火災(zāi)應(yīng)當以專業(yè)或者半專業(yè)撲救隊伍為主要力量，優(yōu)先保護人民群眾生命財產(chǎn)安全，落實撲火人員安全保障措施。組織群眾撲救森林火災(zāi)的，不得動員殘疾人、孕婦和未成年人以及其他不適宜參加森林火災(zāi)撲救的人員參加。

　　三是建立專業(yè)、規(guī)范、科學的現(xiàn)場指揮制度。森林火災(zāi)的撲救現(xiàn)場，需要專業(yè)指揮來正確分析火情發(fā)展趨勢，根據(jù)火情制訂撲救方案，協(xié)調(diào)組織撲火力量，科學撲救火災(zāi)。因此，《條例》規(guī)定了設(shè)立現(xiàn)場專職指揮制度，充分厘清行政指揮長與專業(yè)指揮的各自職責，從而有效地發(fā)揮專職指揮在現(xiàn)場撲救中的作用，避免和減少因判斷失誤或指揮不當而影響火災(zāi)的現(xiàn)場撲救工作，避免造成新的損失。

　　四是加強撲救隊伍建設(shè)。市縣政府根據(jù)實際需要組建森林火災(zāi)專業(yè)撲救隊伍，配備專業(yè)裝備，落實人員待遇，依法簽訂勞動合同，辦理社會保險，購買人身意外傷害保險。有森林防火任務(wù)的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和國有林區(qū)、林場、農(nóng)場等，根據(jù)實際需要建立半專業(yè)護林防火隊伍。市縣政府指導(dǎo)其他森林、林木、林地經(jīng)營單位組建森林火災(zāi)群眾撲救隊伍。森林半專業(yè)撲救隊伍和群眾撲救隊伍要配備撲救工具和裝備，定期進行培訓和演練。同時規(guī)定，發(fā)生重大、特大森林火災(zāi)，當?shù)毓蚕懒α繎?yīng)當給以支持和配合，參加撲救。

　　 森林防火違法行為的處罰

　　鑒于我省98%以上的森林火災(zāi)都是人為因素引發(fā)，為減少人為因素引發(fā)森林火災(zāi)，警示、威懾、懲罰森林防火的違法行為，《條例》依法加大對森林火災(zāi)肇事者的處罰力度，同時明確了各級人民政府及其森林防火指揮機構(gòu)、林業(yè)主管部門或者其他部門及其工作人員履行森林防火職責的法律責任，明確了森林、林木、林地的經(jīng)營單位和個人及公民個人有關(guān)森林防火管理行為的法律責任，并對造成森林火災(zāi)，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任；尚不構(gòu)成犯罪的，除依照規(guī)定追究法律責任外，還責令責任人補種樹木。（邵海燕吳坤錦）