條例看臺(tái)

　　開欄的話：

　　政府采購(gòu)法實(shí)施條例自3月1日施行以來(lái)，在業(yè)內(nèi)掀起一場(chǎng)學(xué)法熱潮?！稐l例》中有哪些值得關(guān)注的亮點(diǎn)？應(yīng)如何推動(dòng)《條例》貫徹實(shí)施？從本期起，本報(bào)特邀理論、實(shí)務(wù)專家與讀者朋友們共同探討。

　　 

　　隨著財(cái)政作為“國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”定位的提出，預(yù)算公開乃至財(cái)政透明改革貫穿公共財(cái)政改革中，政府采購(gòu)作為財(cái)政支出管理改革的重要內(nèi)容之一，必然與這一改革趨勢(shì)相吻合?！吨腥A人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）用諸多筆墨對(duì)政府采購(gòu)公開透明作了規(guī)定，既呼應(yīng)了新修訂的預(yù)算法，將預(yù)算公開從文本公開推向預(yù)算執(zhí)行過(guò)程公開，又詳解了政府采購(gòu)法中的公開透明原則，體現(xiàn)了政府采購(gòu)全流程信息公開的目標(biāo)導(dǎo)向，對(duì)政府采購(gòu)規(guī)范運(yùn)行提出了更高要求。

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　　13項(xiàng)條款涉及信息公開

　　《條例》全文共九章七十九條，有13條內(nèi)容涉及政府采購(gòu)公開。其中，第八條、第三十條、第三十八條、第四十三條、第四十五條、第五十條、第五十八條共7個(gè)條款中用“發(fā)布、公開、公示、公告、通報(bào)”等字眼明確列示了政府采購(gòu)應(yīng)該公開的內(nèi)容；第六十三條、第七十二條、第七十三條共3個(gè)條款中提出要加強(qiáng)對(duì)供應(yīng)商、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)、評(píng)審專家的監(jiān)督管理，以及對(duì)供應(yīng)商違規(guī)行為的責(zé)任追究，將其不良行為列入“不良行為記錄名單”，并納入統(tǒng)一的信用信息平臺(tái)，這實(shí)際上也是政府采購(gòu)信息公開的重要內(nèi)容；第六十七條、第六十八條共2個(gè)條款中分別對(duì)供應(yīng)商“未按照規(guī)定公告政府采購(gòu)合同”、采購(gòu)人和采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)“未依法在指定的媒體上發(fā)布政府采購(gòu)項(xiàng)目信息”的情況提出要追究一定的法律責(zé)任，從而確保相關(guān)信息公開得以履行。此外，第六十條規(guī)定，除按政府采購(gòu)法中規(guī)定的事項(xiàng)對(duì)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)進(jìn)行考核外，還增加了需考核的六項(xiàng)內(nèi)容，而按政府采購(gòu)法規(guī)定，這種考核結(jié)果應(yīng)定期如實(shí)公布，據(jù)此可以推定，《條例》擴(kuò)大了集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)考核結(jié)果公開的內(nèi)容，從而在實(shí)質(zhì)上擴(kuò)展了政府采購(gòu)信息公開的內(nèi)容。

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　　與預(yù)算法頂層設(shè)計(jì)相呼應(yīng)

　　在當(dāng)前我國(guó)沒有專門的財(cái)政基本法的背景下，預(yù)算法從某種程度上擔(dān)當(dāng)了財(cái)政基本法的重任。2015年1月1日開始實(shí)施的新預(yù)算法，將“政府采購(gòu)”寫入其中，并在兩項(xiàng)法律條款中對(duì)政府采購(gòu)公開作了規(guī)定。一是從總體上對(duì)政府采購(gòu)公開作出要求，即規(guī)定“各級(jí)政府、各部門、各單位應(yīng)當(dāng)將政府采購(gòu)的情況及時(shí)向社會(huì)公開”（第十四條），二是規(guī)定了對(duì)未履行公開的責(zé)任追究，即“未依照本法規(guī)定對(duì)有關(guān)預(yù)算事項(xiàng)進(jìn)行公開和說(shuō)明的”，責(zé)令各級(jí)政府及有關(guān)部門改正，并對(duì)負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員追究行政責(zé)任(第九十二條)。

　　在這里，“政府采購(gòu)的情況”是一個(gè)非常寬泛的概念，因此預(yù)算法第十四條的規(guī)定可謂對(duì)政府采購(gòu)提出了“全公開”的終極目標(biāo)。同時(shí)，通過(guò)法律責(zé)任條款，對(duì)未及時(shí)公開的情況規(guī)定要“責(zé)令改正”“追究行政責(zé)任”。而《條例》既對(duì)政府采購(gòu)公開的概念范疇進(jìn)行了規(guī)定，也對(duì)政府采購(gòu)公開的法律責(zé)任進(jìn)行了規(guī)定，較好地呼應(yīng)了預(yù)算法條款。

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　　大幅拓展了公開的內(nèi)容

　?。ㄒ唬叭鞒坦_透明”理念

　　政府采購(gòu)法作為《條例》的母法，已在其第七條、第八條、第十一條、第六十三條、第六十六條分別規(guī)定政府采購(gòu)應(yīng)公開的內(nèi)容，包括集中采購(gòu)目錄和限額標(biāo)準(zhǔn)、政府采購(gòu)信息、項(xiàng)目采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)、采購(gòu)結(jié)果、集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的考核結(jié)果5項(xiàng)。

　　《條例》進(jìn)一步列示了政府采購(gòu)應(yīng)該公開的內(nèi)容，涵蓋“項(xiàng)目信息”的發(fā)布、“項(xiàng)目預(yù)算金額”的公開、“供應(yīng)商唯一”情況下“采購(gòu)項(xiàng)目信息和供應(yīng)商名稱”的公示、“中標(biāo)、成交結(jié)果”（包括采購(gòu)文件）的公告、“公共服務(wù)項(xiàng)目驗(yàn)收?qǐng)?bào)告”的公告、“采購(gòu)合同”的公告、“投訴處理決定”的公告以及將不良行為記錄名單納入統(tǒng)一的信用信息平臺(tái)?？梢哉f(shuō)，《條例》的出臺(tái)，大幅推進(jìn)了政府采購(gòu)全流程公開透明。

　　因此，從政府采購(gòu)法和《條例》兩方面看，截至目前，政府采購(gòu)公開的內(nèi)容至少包括兩大類：采購(gòu)過(guò)程信息和采購(gòu)管理信息。其中，采購(gòu)過(guò)程信息包括項(xiàng)目信息、項(xiàng)目預(yù)算金額、項(xiàng)目采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)、采購(gòu)結(jié)果、采購(gòu)合同、（公共服務(wù)項(xiàng)目）驗(yàn)收?qǐng)?bào)告，采購(gòu)管理信息包括集中采購(gòu)目錄和限額標(biāo)準(zhǔn)、集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的考核結(jié)果、不良行為記錄名單、投訴處理決定。

　?。ǘ肮?yīng)商唯一”情況的公示

　　《條例》將政府采購(gòu)法第十一條中的“政府采購(gòu)信息”具體為政府采購(gòu)“項(xiàng)目信息”，使其更加明確、可操作性更強(qiáng)。同時(shí)，《條例》第三十八條對(duì)單一來(lái)源采購(gòu)方式的項(xiàng)目信息公開作出特別規(guī)定，“達(dá)到公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，符合政府采購(gòu)法第三十一條第一項(xiàng)規(guī)定情形，只能從唯一供應(yīng)商處采購(gòu)的，采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)將采購(gòu)項(xiàng)目信息和唯一供應(yīng)商名稱在省級(jí)以上人民政府財(cái)政部門指定的媒體上公示，公示期不得少于5個(gè)工作日”。這一規(guī)定，結(jié)合后續(xù)的采購(gòu)合同公開，使符合這一條件的單一來(lái)源采購(gòu)?fù)耆糜诠姷谋O(jiān)督之下，確?！爸荒軓奈ㄒ还?yīng)商處采購(gòu)”合法合理。

　　（三）采購(gòu)文件隨采購(gòu)結(jié)果公告

　　對(duì)于“采購(gòu)結(jié)果”信息，《條例》第四十三條規(guī)定，“招標(biāo)文件、競(jìng)爭(zhēng)性談判文件、詢價(jià)通知書隨中標(biāo)、成交結(jié)果同時(shí)公告”。這實(shí)際上要求將公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、詢價(jià)四種采購(gòu)方式中的“采購(gòu)文件”與中標(biāo)、成交結(jié)果同時(shí)公告，從而使中標(biāo)、成交結(jié)果不是孤立地呈現(xiàn)，而是能夠讓監(jiān)督者對(duì)比采購(gòu)需求和采購(gòu)結(jié)果，結(jié)合其他采購(gòu)信息的公開，看清整個(gè)采購(gòu)的過(guò)程，從全過(guò)程推斷中標(biāo)、成交結(jié)果是否合理，更加有利于各方監(jiān)督。

　　另外，這一規(guī)定也將采購(gòu)文件標(biāo)準(zhǔn)化改革提上了日程。否則，采購(gòu)文件五花八門，不利于監(jiān)督者快速搜尋信息，不利于監(jiān)督效率的提高。

　?。ㄋ模┎少?gòu)結(jié)果信息內(nèi)容更加豐富 《條例》第四十三條規(guī)定，“中

　　標(biāo)、成交結(jié)果公告內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括采購(gòu)人和采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的名稱、地址、聯(lián)系方式，項(xiàng)目名稱和項(xiàng)目編號(hào)，中標(biāo)或者成交供應(yīng)商名稱、地址和中標(biāo)或者成交金額，主要中標(biāo)或者成交標(biāo)的的名稱、規(guī)格型號(hào)、數(shù)量、單價(jià)、服務(wù)要求以及評(píng)審專家名單”。詳實(shí)的中標(biāo)、成交結(jié)果公告，有利于提升采購(gòu)執(zhí)行的規(guī)范性、采購(gòu)監(jiān)督的有效性。尤其是評(píng)審專家名單的公布，將有利于加強(qiáng)對(duì)評(píng)審專家履職的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)對(duì)等。

　　（五）政府采購(gòu)合同公告

　　《條例》第五十條規(guī)定，“采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)自政府采購(gòu)合同簽訂之日起2個(gè)工作日內(nèi)，將政府采購(gòu)合同在省級(jí)以上人民政府財(cái)政部門指定的媒體上公告，但政府采購(gòu)合同中涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密的內(nèi)容除外?！闭少?gòu)法第四十七條僅規(guī)定，政府采購(gòu)項(xiàng)目的采購(gòu)合同自簽訂之日起7個(gè)工作日內(nèi)，采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)將合同副本報(bào)同級(jí)政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門和有關(guān)部門備案。《條例》在備案前加了一個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)，要求對(duì)政府采購(gòu)合同進(jìn)行公告。這一條款能夠有效避免采購(gòu)人與供應(yīng)商之間可能出現(xiàn)的簽訂合同的隨意性，同時(shí)保證了以法律文本的形式向全社會(huì)公開采購(gòu)資金的最終去向。

　　同樣，這一規(guī)定也將推進(jìn)政府采購(gòu)合同文本標(biāo)準(zhǔn)化改革，這在《條例》第四十七條中有規(guī)定，“國(guó)務(wù)院財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門制定政府采購(gòu)合同標(biāo)準(zhǔn)文本?！?/p>

　?。┕卜?wù)項(xiàng)目“驗(yàn)收?qǐng)?bào)告”公告

　　《條例》第二條明確，“政府采購(gòu)法第二條所稱服務(wù)，包括政府自身需要的服務(wù)和政府向社會(huì)公眾提供的公共服務(wù)”，這有效地銜接了政府采購(gòu)與目前正在推行的政府購(gòu)買服務(wù)改革。對(duì)于政府購(gòu)買公共服務(wù)的項(xiàng)目，《條例》第四十五條規(guī)定，“政府向社會(huì)公眾提供的公共服務(wù)項(xiàng)目，驗(yàn)收時(shí)應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)服務(wù)對(duì)象參與并出具意見，驗(yàn)收結(jié)果應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公告”，與《條例》第十五條中提及的“政府向社會(huì)公眾提供的公共服務(wù)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)就確定采購(gòu)需求征求社會(huì)公眾的意見”相呼應(yīng)。因?yàn)楣卜?wù)項(xiàng)目與社會(huì)公眾密切相關(guān)，提出確定需求要征求社會(huì)公眾意見，驗(yàn)收要吸收服務(wù)對(duì)象的意見，并將驗(yàn)收結(jié)果及時(shí)公開，一方面將“參與式預(yù)算”執(zhí)行推向深入，另一方面，也強(qiáng)化了基于需求方的公共服務(wù)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建。

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　　強(qiáng)化“未公開”的責(zé)任追究機(jī)制

　　為確保政府采購(gòu)公開透明的貫徹執(zhí)行，需在法律條文中明確相應(yīng)的責(zé)任追究機(jī)制。政府采購(gòu)法第七十五條規(guī)定，采購(gòu)人未依法公布政府采購(gòu)項(xiàng)目的采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)和采購(gòu)結(jié)果的，責(zé)令改正，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員依法給予處分。這與該法第六十三條要求的需將采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)和采購(gòu)結(jié)果公開相呼應(yīng)。政府采購(gòu)法第八十二條規(guī)定，政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門對(duì)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)業(yè)績(jī)的考核，有虛假陳述，隱瞞真實(shí)情況的，或者不作定期考核和公布考核結(jié)果的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)糾正，由其上級(jí)機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)其負(fù)責(zé)人進(jìn)行通報(bào)，并對(duì)直接負(fù)責(zé)的人員依法給予行政處分。

　　《條例》進(jìn)一步強(qiáng)化了對(duì)“未公開”的追責(zé)。第六十七條規(guī)定，“采購(gòu)人有下列情形之一的，由財(cái)政部門責(zé)令限期改正，給予警告，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分，并予以通報(bào)：……（七）未按照規(guī)定公告政府采購(gòu)合同；……”而第六十八條規(guī)定，“采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)有下列情形之一的，依照政府采購(gòu)法第七十一條、第七十八條的規(guī)定追究法律責(zé)任：……（二）未依法在指定的媒體上發(fā)布政府采購(gòu)項(xiàng)目信息；……”

　　可見，《條例》在政府采購(gòu)法對(duì)“未公開采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)”“未公開采購(gòu)結(jié)果”“未公布對(duì)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的考核結(jié)果”等責(zé)任追究的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步強(qiáng)化了“未公告政府采購(gòu)合同”“未發(fā)布政府采購(gòu)項(xiàng)目信息”的責(zé)任追究機(jī)制。實(shí)際上，《條例》對(duì)政府采購(gòu)法作了補(bǔ)充，從而建立了確保從采購(gòu)項(xiàng)目信息發(fā)布、采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)公開、代理機(jī)構(gòu)考核結(jié)果公開、采購(gòu)結(jié)果公開到采購(gòu)合同公開的全流程的“未公開”責(zé)任追究機(jī)制，這必將對(duì)采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的行為起到重要的規(guī)范約束作用。

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　　規(guī)范、統(tǒng)一信息公開的途徑

　　《條例》規(guī)定，政府采購(gòu)項(xiàng)目信息、“供應(yīng)商唯一”情況下單一來(lái)源采購(gòu)項(xiàng)目信息和供應(yīng)商名稱、中標(biāo)、成交結(jié)果以及政府采購(gòu)合同，均需在“省級(jí)以上人民政府財(cái)政部門指定的媒體”上發(fā)布、公示或公告。同時(shí)規(guī)定，采購(gòu)項(xiàng)目預(yù)算金額達(dá)到國(guó)務(wù)院財(cái)政部門規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的，政府采購(gòu)項(xiàng)目信息應(yīng)當(dāng)在“國(guó)務(wù)院財(cái)政部門指定的媒體”上發(fā)布。而政府采購(gòu)法第十一條僅規(guī)定，“政府采購(gòu)的信息應(yīng)當(dāng)在政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門指定的媒體上及時(shí)向社會(huì)公開發(fā)布”，并未規(guī)定媒體的級(jí)別，使得實(shí)際中采購(gòu)信息的發(fā)布級(jí)別不高、傳播范圍不廣、管理較混亂，影響了采購(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)性及“物有所值”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

　　為保證信息公開的效果和及時(shí)性，《條例》對(duì)一些信息公開的時(shí)限作出了規(guī)定。如，對(duì)“供應(yīng)商唯一”情況下單一來(lái)源采購(gòu)項(xiàng)目信息和供應(yīng)商名稱的公示期，要求不得少于5個(gè)工作日；中標(biāo)、成交結(jié)果公告應(yīng)當(dāng)自中標(biāo)、成交供應(yīng)商確定之日起2個(gè)工作日內(nèi)公告；采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)自政府采購(gòu)合同簽訂之日起2個(gè)工作日內(nèi)，將政府采購(gòu)合同在省級(jí)以上人民政府財(cái)政部門指定的媒體上公告。

　?。ㄗ髡邌挝唬褐醒胴?cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)院）