中國社會科學(xué)院學(xué)部委員、經(jīng)濟研究所研究員朱玲近日接受《經(jīng)濟參考報》記者專訪表示，社會保障的基本功能在于，通過社會共濟預(yù)防貧窮、減少不平等和增進社會包容。與市場經(jīng)濟正常運行相匹配的社會保障制度安排，還要兼容優(yōu)化資源配置和促進就業(yè)的目標(biāo)。中國社保體系內(nèi)含的多軌制，使得公共部門就業(yè)者特別是公務(wù)員保護過度，農(nóng)村遷移勞動者特別是其中的非正規(guī)就業(yè)者保護不足。因此需要通過制度整合，給予所有社會成員適度的社會保護。首先，整合城鄉(xiāng)民政部門和扶貧系統(tǒng)，發(fā)展社會工作者隊伍，針對單個貧困家庭及個人的困境，提供急需的社會援助和社會服務(wù)。其次，基于社會保障底線理念，設(shè)定社會保險待遇，并據(jù)此降低現(xiàn)有繳費率。再次，在社會健康保險和養(yǎng)老保險中，對貧困線以下及貧困邊緣人口設(shè)置非繳費參保條款，所需資源由財政撥付。最后，以普惠制的社會健康保險和養(yǎng)老保險，滿足所有社會成員的基本保健和養(yǎng)老需求。超出基本水平的需求，由企業(yè)或個人自愿購買的附加保險項目滿足。

　　現(xiàn)行社保體系有礙經(jīng)濟運行

　　據(jù)朱玲介紹，發(fā)達國家的社會福利改革是在具有統(tǒng)一的勞動力市場、經(jīng)驗豐富的金融保險機構(gòu)、成熟的資本市場和精準(zhǔn)的社會管理條件下進行的。中國的社會保障體系非但不具備這樣的外部條件，反而由于社保改革滯后于經(jīng)濟改革，至今還包含著一些與市場經(jīng)濟不匹配甚至阻礙市場經(jīng)濟正常運行的制度因素。

　　“與市場經(jīng)濟運行相匹配的社會保障制度安排，既要足以實現(xiàn)預(yù)防和減少貧窮的社會目標(biāo)，又要與優(yōu)化市場資源配置和促進就業(yè)的經(jīng)濟目標(biāo)兼容。以此反觀中國現(xiàn)有的社會保障體系，嚴(yán)重阻礙市場經(jīng)濟正常運行的制度安排便一目了然?！敝炝嵴f。

　　多軌制的社會醫(yī)療保險和養(yǎng)老保險安排，尤其是社會基本養(yǎng)老保險制度中的公共部門與民營部門的分割、公共部門中編制內(nèi)與編制外人員的分割、機關(guān)事業(yè)機構(gòu)與企業(yè)的分割、城鄉(xiāng)分割和行政區(qū)分割等等，既是中國經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型初期勞動力市場分割的結(jié)果，又是此后難以形成統(tǒng)一的勞動力市場的原因。

　　與多軌制社會保障安排相聯(lián)系，農(nóng)村居民及農(nóng)村遷移勞動者，特別是其中的非正規(guī)就業(yè)者社會保護不足。這不但增加了農(nóng)村遷移勞動者融入城市社會的難度，而且也使他們更容易在城市陷入貧困。作為對社會保護不足的一種回應(yīng)，這一群體在勞動力市場上流動性過高，以致忽略自身人力資本的積累。

　　公共部門編制內(nèi)人員社會保護過度。在當(dāng)今市場經(jīng)濟風(fēng)險和不確定性增大的情況下，公共部門作為計劃經(jīng)濟體制遺留的福利“高地”，對就業(yè)者的吸引力遠勝其他部門，其編制內(nèi)人員在勞動力市場上流動性過低以致冗員也難以消除。

　　城鎮(zhèn)企業(yè)職工社會保險費率高于大多數(shù)發(fā)達的福利國家，位居世界第三。如果加上住房公積金，繳費率高達51%。結(jié)果，成規(guī)模的企業(yè)往往借助部分參保的勞務(wù)派遣公司，或是通過逃避參保的微型企業(yè)雇用遷移工人，反而加劇了遷移勞動者社會保護不足、流動性過高和人力資本積累匱乏的狀況。

　　朱玲表示，縱觀以上列舉的幾條制度性弊病，多軌制可謂其中最為關(guān)鍵的癥結(jié)。它既留有發(fā)展中國家城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的印記，又包含計劃經(jīng)濟體制的遺產(chǎn)。故而消除多軌制不但是社會經(jīng)濟發(fā)展的必然步驟，而且也是深化體制改革的主要環(huán)節(jié)。

　　靠改革矯正制度不公

　　朱玲認為，從實現(xiàn)社會保障底線的角度來看，中國必須以社會保障底線為基準(zhǔn)，在填補“低凹”（部分人口社會保護不足）的同時，降低社會福利“高地”（部分人口社會保護過度），并以此促進統(tǒng)一的勞動力市場的形成，推動相應(yīng)的社會管理能力的提高。

　　針對貧困人口強化社會援助和社會服務(wù)，以精準(zhǔn)扶貧方式減少貧困并切斷貧窮的代際傳遞。在朱玲看來，在取消二元戶籍管理模式的情況下，城鄉(xiāng)扶貧救助體系的整合已在所難免。

　　在社會醫(yī)療和養(yǎng)老保險項目中，對貧困人口及處在貧困線邊緣的家庭設(shè)置非繳費參保條款，由財政撥付所需資源。與此同時，降低現(xiàn)有繳費率，以使貧困邊緣以上的中低收入家庭不至因缺乏支付能力而被社會保險排除在外。

　　將現(xiàn)有的城鄉(xiāng)居民醫(yī)保、城鎮(zhèn)企業(yè)職工醫(yī)保和部分遺留的公費醫(yī)療制度整合為統(tǒng)一的社會健康保險。諸多國家和地區(qū)的案例都已顯示，以社會健康保險和自愿性附加商業(yè)保險的制度構(gòu)架，既可覆蓋全體國民應(yīng)對基本健康風(fēng)險的需求，又可滿足中高收入群體超出基本水平的特殊保健需求。

　　把城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險中的非繳費基礎(chǔ)養(yǎng)老金擴展為普惠制的最低養(yǎng)老金，并以改進型的城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險為基點，構(gòu)建多層次的養(yǎng)老保險制度。朱玲對此解釋說，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險中目前由財政支付的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，即屬于非繳費養(yǎng)老金一類。上述非繳費國民養(yǎng)老金與個人薪酬無直接關(guān)聯(lián)。社會養(yǎng)老保險卻不然，參保者退休后從中領(lǐng)取的養(yǎng)老金數(shù)額，在很大程度上來自在職期間部分薪酬的積累。

　　以“升級版”制度

　　覆蓋所有就業(yè)者

　　朱玲認為，矯正制度不公平只能靠制度改革，而且還需考慮在改革中同時解決部分群體“保護過度”和部分群體“保護不足”的問題。一種社會經(jīng)濟成本較低的改革路徑，是改進企業(yè)職工社會養(yǎng)老保險設(shè)計，以“升級版”的多層次制度安排，覆蓋包括機關(guān)事業(yè)單位人員在內(nèi)的所有正規(guī)就業(yè)者和非正規(guī)就業(yè)者。

　　首先，分離企業(yè)職工社會養(yǎng)老保險中的現(xiàn)收現(xiàn)付制統(tǒng)籌基金和積累制個人賬戶基金，把統(tǒng)籌基金依然用作與薪酬相關(guān)聯(lián)的正規(guī)就業(yè)者社會養(yǎng)老保險。同時，將公務(wù)員和事業(yè)單位人員納入這一保險，此舉產(chǎn)生的轉(zhuǎn)軌成本由財政逐漸消化。

　　其次，將個人賬戶基金轉(zhuǎn)化為由專業(yè)公司管理的記賬式繳費確定型個人賬戶，吸納所有就業(yè)者特別是非正規(guī)就業(yè)群體參加。

　　再次，降低統(tǒng)籌基金繳費率，為企業(yè)/機構(gòu)出于人才競爭需求而給予員工養(yǎng)老福利留下余地。僅設(shè)定個人養(yǎng)老賬戶的儲蓄率上限（避免高收入者避稅），允許處于最低工資水平的就業(yè)者不向這一賬戶注資，從而使個人和家庭得以靈活平衡自己的消費和儲蓄。此外，還須通過法規(guī)將此類賬戶基金的運營置于政府的監(jiān)管和公眾的監(jiān)督之下。

　　最后，在現(xiàn)有管理能力依然薄弱的情況下，普及省級基金統(tǒng)籌，對跨省就業(yè)者采取社會保險記錄連續(xù)累加和待遇分段計算的方式，提高養(yǎng)老保險權(quán)益的便攜性。

　　“總之，通過多層次的制度設(shè)計，使國家的責(zé)任和企業(yè)及個人的選擇空間界限分明，參保者對自己的義務(wù)和權(quán)利一目了然?！敝炝嵴f。

　　賦予所有成員適度保護

　　隨后，朱玲談到對政策的討論。她認為，從市場經(jīng)濟特別是勞動力市場正常運行的角度反觀中國社會保障體系，保障制度的多重分割無疑阻礙勞動力正常流動；農(nóng)村遷移勞動者保護不足，以致其流動性過高甚至罔顧人力資本積累；公共部門編制內(nèi)人員保護過度，以致其流動性過低乃至冗員難消。這些現(xiàn)象或是降低資源配置效率，或是減少人力資本積累，都會妨礙經(jīng)濟增長，并有可能導(dǎo)致社保體系收入源流的縮減。由此引申，與市場經(jīng)濟正常運行相匹配的社會保障制度安排，既要足以實現(xiàn)預(yù)防和減少貧窮的社會目標(biāo)，又要與優(yōu)化市場資源配置和促進就業(yè)的經(jīng)濟目標(biāo)兼容。這就需要通過制度改革，賦予包括就業(yè)者在內(nèi)的所有社會成員以適度的社會保護。

　　——整合城鄉(xiāng)民政部門和扶貧系統(tǒng)，發(fā)展社會工作者隊伍，采取精準(zhǔn)扶貧方式，針對單個貧困家庭及個人亟須的幫助，提供社會援助和社會服務(wù)。

　　——依據(jù)社會保障底線需求（預(yù)防貧窮），設(shè)定社會保險特別是養(yǎng)老保險待遇。這樣的“底線”待遇，必然可以采用“底線”稅/費率征繳予以滿足。其作用還在于，一方面，可以保證貧困邊緣以上的中低收入家庭不致因缺乏支付能力而被社會保險排除在外；另一方面，有助于消除社會保險中的多軌制，構(gòu)建便于勞動力流動的統(tǒng)一平臺。

　　——以彈性附加保險及其他差異化的制度安排，為企業(yè)或機構(gòu)留下采用福利措施競爭人才的余地，為家庭和個人留下平衡消費和儲蓄的余地。朱玲認為，就醫(yī)療保險而言，把城鎮(zhèn)企業(yè)職工醫(yī)療保險的籌資原則作為模本，以中低收入者的支付能力為基準(zhǔn)，設(shè)定較低的單一費率，將城鄉(xiāng)居民醫(yī)保、企業(yè)職工醫(yī)保和部分遺留的公費醫(yī)療制度整合為統(tǒng)一的社會健康保險。

　　相較于社會健康保險，養(yǎng)老保險籌資更需要采取“梯田式”的制度安排，以回應(yīng)參保者對不同層次的養(yǎng)老收入水平的預(yù)期。首先，把城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險中的非繳費基礎(chǔ)養(yǎng)老金擴展為普惠制的國民養(yǎng)老金。其次，分離現(xiàn)行企業(yè)職工養(yǎng)老保險中的統(tǒng)籌基金和個人賬戶基金，把統(tǒng)籌基金依然用作與薪酬相關(guān)聯(lián)的正規(guī)就業(yè)者社會養(yǎng)老保險。降低繳費率，并將公務(wù)員和事業(yè)單位人員納入規(guī)則統(tǒng)一的正規(guī)就業(yè)者養(yǎng)老保險。將個人賬戶基金轉(zhuǎn)化為由專業(yè)公司管理的記賬式個人賬戶，而且僅設(shè)儲蓄率上限，吸納所有就業(yè)者特別是非正規(guī)就業(yè)群體參加。

　　——制度整合優(yōu)先于基金統(tǒng)籌層次的提高。在制度整合的進程中，提高社會管理能力以及保險管理和相關(guān)服務(wù)能力；在管理能力增強的前提下，提高基金統(tǒng)籌層次。盡可能把行政區(qū)域之間的利益矛盾，轉(zhuǎn)化為難度較低的技術(shù)問題予以解決。例如，逐漸普及養(yǎng)老基金省級統(tǒng)籌，對跨省就業(yè)者采取社會保險記錄連續(xù)累加和待遇分段計算的方式，提高養(yǎng)老保險權(quán)益的便攜性。

　　——社會保障體系特別是養(yǎng)老保險制度的轉(zhuǎn)型，必然涉及退休者以及處于不同就業(yè)階段的在崗者的義務(wù)和權(quán)益。對此，只能采取老人老辦法、新人新辦法和“中人”適用過渡規(guī)則的方式，在可預(yù)見的時期內(nèi)完成轉(zhuǎn)型。由此而產(chǎn)生的轉(zhuǎn)軌成本，也只能通過撥付財政資金和出售國有資產(chǎn)所得來支付。值得注意的是，在人口老齡化不斷加深的情況下，改革越延后，轉(zhuǎn)軌成本將越高。

　　朱玲表示，基于社會保障底線來選擇社保體系轉(zhuǎn)型路徑，無異于在這一領(lǐng)域劃定政府和市場的邊界。采用社會援助和非繳費參保、社會健康保險和社會養(yǎng)老保險以及自愿性附加商業(yè)保險的制度構(gòu)架，實質(zhì)上也就明晰了社會保障中的政府、企業(yè)和個人的責(zé)任及權(quán)利。這對習(xí)慣于獲得高于社保底線待遇的群體，或是很少承擔(dān)社保責(zé)任的個人，也都意味著觀念的轉(zhuǎn)變和利益的變動。因此，社保改革不可能得到所有人的擁護。但出于整個社會的長遠利益，必須由政府高層決策群體以堅定的政治意愿，及時啟動以消除多軌制為焦點的改革。