劉亭

　　習總書記在2013年底與中央經(jīng)濟工作會議套開的新型城鎮(zhèn)化工作會議上指出：“在縣市通過探索經(jīng)濟社會發(fā)展、城鄉(xiāng)、土地利用規(guī)劃的‘三規(guī)合一’或‘多規(guī)合一’，形成一個縣市一本規(guī)劃、一張藍圖，持之以恒加以落實”。一年后又是在中央經(jīng)濟工作會議上，總書記再次提及：“要加快規(guī)劃體制改革，健全空間規(guī)劃體系，積極推進市縣‘多規(guī)合一’”。

　　市縣（注意：不包括省及國家的行政層級）“多規(guī)合一”牽涉的規(guī)劃品種甚多，理順頗費口舌。不妨先從總書記提及的政府規(guī)劃體系最主要的“三規(guī)（經(jīng)濟社會發(fā)展、城鄉(xiāng)、土地利用）合一”說起。其中的“合”怎么理解？“一”怎么把握？這個“一”和“一本規(guī)劃”、“一張藍圖”之間，又是怎么回事？

　　首先，這個“一”是指“一本規(guī)劃”。這本規(guī)劃，就是一個市縣一本“經(jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃”。具體的，就是指一本由市縣黨委全會（規(guī)劃制定工作的）《建議》指導的、同級政府主持編制的，最后經(jīng)由市縣“兩會（人大、政協(xié)）”審議通過的“（五年）發(fā)展規(guī)劃綱要”。這本規(guī)劃，是一部真正將一個市縣在一定時期內(nèi)“要干的事（發(fā)展規(guī)劃）”，和“在哪里干這些事（空間規(guī)劃）”有機整合的總體規(guī)劃。它源于經(jīng)濟社會等發(fā)展規(guī)劃和城鄉(xiāng)土地等空間規(guī)劃，但又高于過往的三個規(guī)劃。它不像原先發(fā)展規(guī)劃那樣，只是專注于“要干的事”而不論“在哪里干這些事”，又不像原先空間規(guī)劃那樣，只是專注于“在哪里可以干事”，但往往又與“要干的事”脫節(jié)。除了這本“合一”的總體規(guī)劃，市縣級就沒有其他總體規(guī)劃了。當然，這并不意味著其他的規(guī)劃都會被“取消”或者“消失”，但那只能是下一個層次、下一等效力的規(guī)劃，只能是作為總體規(guī)劃的細化和具體化的展開。因此，“一本規(guī)劃”確定是指一個市縣一本“總規(guī)”，而不是指一個市縣無論發(fā)展還是空間，無論綜合還是專項，只能有這一本規(guī)劃。那在經(jīng)濟社會發(fā)展及空間開發(fā)保護事務極其紛繁的當下，既不現(xiàn)實，也無可能。

　　其次，這個“一”還是指“一張藍圖”。發(fā)展規(guī)劃綱要本來也就被形容為未來發(fā)展的遠景和“藍圖”，這在很多黨和國家的文獻中我們都能見到。但在這里，我更愿意將其理解為一張涵蓋了主體功能區(qū)規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用這三本空間規(guī)劃，囊括了一個市縣主要空間布局、定位及開發(fā)格局的“總圖”。要按照主體功能區(qū)戰(zhàn)略的要求，在國土空間分析評價的基礎上，以行政邊界和自然邊界相結(jié)合，將市縣全域分為城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)三類空間，通過三類空間大尺度的合理布局及優(yōu)化整合，形成統(tǒng)領發(fā)展全局的規(guī)劃藍圖、布局總圖。這張總圖，是和總規(guī)中關于空間布局和結(jié)構優(yōu)化的文字闡述相統(tǒng)一的。這張總圖，可以就是總規(guī)附屬的圖件，就是對總規(guī)相應文字的形象展示。

　　再次，所謂“合一”，可以是指發(fā)展規(guī)劃和空間規(guī)劃兩大規(guī)劃系列的“相互融合”，更應當是指在此基礎之上，市縣這同一層級、同一全域、同一空間尺度的規(guī)劃文字和圖件“合而為一”，合為“一本總體規(guī)劃（總規(guī)）”、“一張規(guī)劃總圖（總圖）”。當然，也可以順理成章的，將其同步理解為雖為同一層級但在不同領域或更小空間尺度的規(guī)劃文字和圖件，并非硬要簡單地、機械地、絕對地“合而為一”，而是在“總規(guī)總圖”的統(tǒng)領下，各自做好自身所專長的細化和具體化的工作。

　　如此這般，我們的政府規(guī)劃體系，將不但可以大大減少各類規(guī)劃和空間布局不必要的“高水平重復建設”，還可以加強黨對經(jīng)濟社會發(fā)展全局和長遠的領導，有效改變過往規(guī)劃工作中將時序與空間、發(fā)展與布局相互割裂的狀況，提升政府規(guī)劃的權威和效率，擺脫多年來形成的“一人一把號，各吹各的調(diào)”，基層和群眾無所適從的亂象。

　　作為漸進式改革的探索，這次結(jié)合“十三五”規(guī)劃的編制，國家有關部門已經(jīng)選擇了部分市縣（暫未涉及省級和國家）作為規(guī)劃體制改革及“多規(guī)合一”的試點。國家發(fā)改委、國土部、環(huán)保部和住建部四部委已以發(fā)改規(guī)劃【2014】1971號文，印發(fā)了《關于開展市縣“多規(guī)合一”試點工作的通知》，我省嘉興市、開化縣和德清縣位列其中。國家發(fā)改委還進一步以發(fā)改規(guī)劃【2014】2477號文，印發(fā)了《關于“十三五”經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃改革創(chuàng)新的指導意見》，對相關工作提出了明確的要求。在今年全省的“兩會”上，李強省長曾提及：“大力實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，研究編制省域總體規(guī)劃，推動先進制造業(yè)向產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)和開發(fā)區(qū)集中、現(xiàn)代服務業(yè)向中心城市集中，加強生態(tài)功能區(qū)保護，促進全省人口和生產(chǎn)力優(yōu)化布局?！边@其中，已強烈地透露出“三規(guī)合一”的理念。究其實，在一開始部署這項工作時他就明確：“編制省域國土空間總體規(guī)劃，就是要把全省國土空間作為‘一盤棋’統(tǒng)籌考慮?！彼恰翱臻g規(guī)劃‘多規(guī)合一’的‘龍首’”，其“編制與‘十三五’規(guī)劃編制工作同步”。

　?。ㄗ髡呦嫡闵讨菐鞂＜摇^(qū)域經(jīng)濟研究學者）