專欄

　　中國法律經(jīng)常遭受詬病的一個方面是，不少法律停留在紙面上，就像TXT文本文件一樣，只能打開瀏覽，卻無法像EXE可執(zhí)行文件一樣，可以在實踐中運行。

　　今年的兩會上，《立法法》修正案將獲通過。立法是當(dāng)前中國最重要的政治活動之一。相應(yīng)的，塑造中國政治結(jié)構(gòu)的法律中，《立法法》的地位大概僅次于憲法。除了憲法之外，既涉及立法、行政、軍事和司法等多種國家機(jī)關(guān)的權(quán)力劃分，又涉及中央和地方多個政府層級權(quán)限的法律，也就只有《立法法》了。因此《立法法》自2000年施行以來的首次修改理應(yīng)獲得更多關(guān)注。

　　“可操作性”是此次修訂的核心

　　《立法法》即將交付全國人大代表大會審議通過之前，已經(jīng)在全國人大常委會上審議了兩次，先后公布了兩個草案。從草案來看，此次修訂有不少突破，例如強(qiáng)調(diào)了全國人大及其常委會在立法中的主導(dǎo)作用，賦予更多地方政府地方立法權(quán)，此外還明確了稅收只能由法律來規(guī)定——這意味著，包括稅率在內(nèi)的一些稅收事項，不能僅憑政府部門一紙通知就能隨意調(diào)整。

　　《立法法》草案中出現(xiàn)了一個新概念，甚至可以說是此次修訂的核心概念，那就是“可操作性”?！读⒎ǚā穾е鴼v史使命登場，2000年出臺的目的主要是為了配合社會主義法律體系的建設(shè)目標(biāo)。2013年該目標(biāo)宣布實現(xiàn)之后，《立法法》的使命也得隨之升級。提高法律的“可操作性”正是《立法法》在草案第六條中提出的新目標(biāo)之一。

　　中國法律經(jīng)常遭受詬病的一個方面是，不少法律停留在紙面上，就像TXT文本文件一樣，只能打開瀏覽，卻無法像EXE可執(zhí)行文件一樣，可以在實踐中運行。

　　“可操作性”可謂克服這一法治頑癥的藥引子。既然新的《立法法》打算要提高中國法律的可操作性，那么這部新修訂的法律，首先就要確保自身是可操作的。原因很簡單，假如連《立法法》都不可操作，那么立法活動就不可能按照立法法規(guī)定的那樣運行，立法活動所生產(chǎn)出來的法律也就難以保證可操作性了。

　　《立法法》如何在實踐中實現(xiàn)可操作性

　　從公開的兩部草案來看，新《立法法》在提高自身的可操作性方面有一些進(jìn)步?？刹僮餍钥梢詮膸讉€層面上來理解。首先是法律表述得清晰。2000年《立法法》規(guī)定稅收只能由法律規(guī)定，但是這個規(guī)定太過于籠統(tǒng)，可能被解讀為“稅種只能由法律規(guī)定，而其他具體事項可以由國務(wù)院或其部門規(guī)定”。過去十多年一些有關(guān)稅收的行政法規(guī)和政府規(guī)章之所以出臺，而不是由全國人大及其常委會通過法律，大概原因就是這項規(guī)定存在多種解讀的空間。此次修訂具體羅列了稅收的多個方面都只能由法律規(guī)定，算是堵住了這個漏洞。

　　其次是法律要符合實踐規(guī)律。立法的末尾階段是表決通過，但是一部法律一般包含多個條款，投票者可能同意大部分條款卻不同意個別條款，此時便可能遭遇決策困境。前幾年刑事訴訟法修訂時便遭遇類似困境。大部分修訂條款體現(xiàn)了進(jìn)步性，但個別條款卻令人擔(dān)憂。假如因為個別條款存在爭議而耽擱乃至阻礙了立法進(jìn)程，那將是一大遺憾。此次立法法修訂增加了爭議條款單獨表決的制度，對立法法的可操作性是一個提升。

　　此外可操作性原則還要求法律的實際效果和立法的目標(biāo)是相符的，法律具備一定的確定性等。從這些方面看，此次草案也存在一些遺憾。草案第一稿規(guī)定，一些情況下，立法“應(yīng)當(dāng)”舉行論證會和聽證會，但是到了第二稿，“應(yīng)當(dāng)”變成了“可以”。這意味著論證會和聽證會制度存在不確定性，最終可能變成不那么重要的立法拿來論證和聽證，而重要法律則為了避免更大爭議，不交付這些體現(xiàn)公眾參與的機(jī)制進(jìn)行討論。

　　另外，草案規(guī)定，有關(guān)國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、企事業(yè)單位和公民可以申請全國人大常委會審查與憲法、法律相抵觸的法規(guī)和規(guī)章，全國人大常委會“可以”向申請者反饋審查情況。此處“可以”一詞又降低了此項制度的可操作性。

　　《立法法》草案在文本上已經(jīng)實現(xiàn)了良好的可操作性，在實踐中能否得到具體制度和機(jī)構(gòu)的配合，從可操作的《立法法》走向可操作的立法，這個過程必將有更長的路要走，有更多的難關(guān)要克服。

　　□葉竹盛（華南理工大學(xué)廣東地方法制研究中心研究員）