我省城鎮(zhèn)化進(jìn)程正處在關(guān)鍵時(shí)期，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的需求很大。如何在傳統(tǒng)融資方式已不可能提供大量增量的情況下，繼續(xù)加大投資，推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)？

　　PPP（政府和社會資本合作）模式在2014年底走入人們視線。它作為政府和社會資本之間的一種合作關(guān)系，可以撬動社會資本，參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展。

　　2015年，PPP模式將在四川大力推廣，需要解決的要害問題、可能遇到的難點(diǎn)問題有哪些？解決的辦法是什么？本期咨文，我們邀請三位嘉賓解析：推廣PPP模式，政府如何做好制度建設(shè)？PPP項(xiàng)目如何規(guī)范運(yùn)作？在此模式中，政府的身份角色到底如何界定？專家們都不約而同地強(qiáng)調(diào)，契約精神，對PPP模式的成敗，至關(guān)重要。

　　加速推廣運(yùn)用PPP先做好制度建設(shè)

　　□省財(cái)政廳廳長 王一宏

　　【核心觀點(diǎn)】

　　PPP模式對政府的治理能力和治理體系提出很高要求，做好推廣運(yùn)用，從實(shí)施范圍、項(xiàng)目運(yùn)作程序、收費(fèi)定價(jià)機(jī)制、財(cái)政政策引導(dǎo)等四個(gè)方面做好制度建設(shè)，加強(qiáng)政府與社會資本間合作的“粘合力”，至關(guān)重要。

　　2014年底，全省多個(gè)PPP項(xiàng)目已實(shí)質(zhì)啟動。2015年，將是PPP在四川加速推廣運(yùn)用的一年。

　　PPP模式對政府的治理能力和治理體系提出很高要求，需要從實(shí)施范圍、項(xiàng)目運(yùn)作程序、收費(fèi)定價(jià)機(jī)制、財(cái)政政策引導(dǎo)等四個(gè)方面做好制度建設(shè)，加強(qiáng)政府與社會資本間合作的“粘合力”。

　　要明確PPP模式的推進(jìn)實(shí)施范圍。根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)，PPP模式多運(yùn)用在投資規(guī)模較大、需求長期穩(wěn)定、價(jià)格調(diào)整機(jī)制靈活的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域。根據(jù)四川的財(cái)力水平，試點(diǎn)項(xiàng)目應(yīng)優(yōu)先選擇以使用者付費(fèi)為基礎(chǔ)，具有穩(wěn)定收益的軌道交通、供水、生活污水處理、生活垃圾處理等項(xiàng)目。教育、醫(yī)院、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等現(xiàn)行財(cái)政政策支持力度較大的公共服務(wù)項(xiàng)目，可以作為次優(yōu)選擇項(xiàng)目。最后是一些沒有或基本沒有使用者付費(fèi)的項(xiàng)目。

　　要進(jìn)一步嚴(yán)格項(xiàng)目運(yùn)作程序。一是做好項(xiàng)目前期論證。要根據(jù)各地基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)實(shí)際需求，對項(xiàng)目建設(shè)的必要性進(jìn)行科學(xué)論證，避免盲目上馬、重復(fù)建設(shè)等導(dǎo)致的資源浪費(fèi)和運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)根據(jù)項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的政府支出義務(wù)、政府債務(wù)狀況等因素，做好項(xiàng)目物有所值評價(jià)和財(cái)政承受能力論證，科學(xué)測算項(xiàng)目收益水平，切實(shí)防控財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，保障項(xiàng)目可持續(xù)經(jīng)營。二是規(guī)范項(xiàng)目采購工作。財(cái)政部對PPP項(xiàng)目的采購程序作出了相應(yīng)的制度安排，規(guī)定社會資本的采購方式包括公開招標(biāo)、競爭性談判、邀請招標(biāo)、競爭性磋商和單一來源采購等5種。其中，競爭性磋商是財(cái)政部在政府采購現(xiàn)行法律框架下，作為政府采購監(jiān)管部門首次依法創(chuàng)新的采購方式。三是加強(qiáng)項(xiàng)目合同管理。各級政府應(yīng)牢固樹立法律意識、契約意識和市場意識，避免“一任領(lǐng)導(dǎo)一套政策”、“合同簽完隨時(shí)改”等政府失信行為；對PPP合同的起草、談判、履行、變更、解除、轉(zhuǎn)讓、終止直至失效實(shí)行全過程管理，依法規(guī)范企業(yè)行為，防止企業(yè)借PPP之名向政府轉(zhuǎn)移債務(wù)。

　　要健全收費(fèi)定價(jià)機(jī)制，這是項(xiàng)目收益分配的核心，定價(jià)機(jī)制是PPP項(xiàng)目能否持續(xù)運(yùn)作的基本條件。原則是保證社會資本合理收益，反對暴利。由于PPP模式下的公共項(xiàng)目運(yùn)營周期多在20年以上，在此過程中影響項(xiàng)目收益狀況的因素眾多并可能發(fā)生較大變化。項(xiàng)目收費(fèi)定價(jià)機(jī)制如果無法順應(yīng)市場變化，可能導(dǎo)致項(xiàng)目合作失敗。為此，在PPP項(xiàng)目相關(guān)合同和協(xié)議中，應(yīng)同社會資本協(xié)商設(shè)定收益“可調(diào)整”的條款，建立中期評估和動態(tài)定價(jià)調(diào)整機(jī)制，以平衡項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)和收益。一般以3—5年為一個(gè)周期，根據(jù)消費(fèi)物價(jià)水平、運(yùn)營維護(hù)成本、項(xiàng)目收益率等指標(biāo)，重新評估社會資本的盈利能力，以確定合理的收費(fèi)定價(jià)水平。

　　要加強(qiáng)財(cái)政政策引導(dǎo)。省財(cái)政廳已出臺了6條財(cái)政支持政策，包括加大財(cái)政專項(xiàng)資金支持、建立引導(dǎo)投資基金、鼓勵金融擔(dān)保機(jī)構(gòu)參與、采取地方政府債券支持、切實(shí)做好預(yù)算保障和落實(shí)稅收優(yōu)惠政策等。我們將進(jìn)一步細(xì)化工作措施，抓好政策落實(shí)，充分發(fā)揮財(cái)政政策的引導(dǎo)作用。

　　政府履約到位打消社會資本顧慮

　　□北京大岳咨詢有限責(zé)任公司高級合伙人 徐志剛

　　【核心觀點(diǎn)】

　　現(xiàn)在社會資本最大的顧慮，就是政府實(shí)施PPP項(xiàng)目不重視后期履約。地方政府應(yīng)加強(qiáng)契約意識，把履約切實(shí)做到位，消除社會資本的顧慮。

　　對于2015年的四川經(jīng)濟(jì)，投資拉動依然是重要引擎。要穩(wěn)定、增加投資，根本舉措在于撬動社會資本，參與基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)。

　　國務(wù)院已多次發(fā)文，大力推廣PPP模式。作為一種全新的模式，如何發(fā)揮這個(gè)新支點(diǎn)的撬動作用？我認(rèn)為各級地方政府應(yīng)重視幾個(gè)關(guān)鍵問題：

　　要為PPP項(xiàng)目注入規(guī)范運(yùn)作的基因。首先是運(yùn)作程序要規(guī)范，要嚴(yán)格相關(guān)法律法規(guī)和政策，能招標(biāo)解決問題的決不競爭性談判，能競爭性談判的決不單一來源采購，總之不能搞暗箱操作。只有通過競爭，才能實(shí)現(xiàn)效益最優(yōu)化，才能選到真正合適的投資人，才能最終保護(hù)好政府和公眾的利益。其次是項(xiàng)目法律文件規(guī)范，在草擬PPP協(xié)議和談判過程中，要認(rèn)真關(guān)注協(xié)議的內(nèi)容和條款，要盡可能考慮到合作期內(nèi)會發(fā)生的各種風(fēng)險(xiǎn)，并就風(fēng)險(xiǎn)管理作出相應(yīng)安排。政府部門要真正知曉和理解相關(guān)內(nèi)容，為今后履約做好準(zhǔn)備。通過項(xiàng)目前期的規(guī)范運(yùn)作，可以為PPP項(xiàng)目的履約實(shí)施奠定良好基礎(chǔ)。

　　各級政府應(yīng)具備深入骨髓的契約精神。協(xié)議簽署各方，包括政府部門和社會資本，都是平等主體。項(xiàng)目協(xié)議簽訂了，就要認(rèn)真按照協(xié)議條款來執(zhí)行。政府認(rèn)真履約，帶來的收益是非常大的，有利于建立起良好的社會信用，有利于在本地區(qū)形成良好的投資氛圍，會有更多的社會資本愿意到本地區(qū)進(jìn)行投資合作。

　　舉個(gè)例子，現(xiàn)在提到PPP項(xiàng)目言必稱北京地鐵四號線，這個(gè)項(xiàng)目的執(zhí)行就是協(xié)議雙方重視契約的一個(gè)典范。協(xié)議執(zhí)行中出現(xiàn)了很多新的情況，與協(xié)議簽署時(shí)的預(yù)測或規(guī)定有重大偏差，比如客運(yùn)流量大幅超出預(yù)期，比如執(zhí)行全程2元/人的票價(jià)政策，比如新的安保政策增加了PPP項(xiàng)目公司的投資。幸運(yùn)的是，協(xié)議雙方并沒有拿這些客觀情況的變化作為一種終止協(xié)議的借口，而是本著真正的契約精神，在協(xié)議框架內(nèi)積極尋求解決問題的辦法，使得協(xié)議仍然得以順利執(zhí)行，確保雙方的合法權(quán)益都得到維護(hù)。

　　現(xiàn)在，北上廣深、江浙一帶做PPP項(xiàng)目，社會資本都愿意去，就是因?yàn)楫?dāng)?shù)卣募s意識強(qiáng)，對社會資本形成了強(qiáng)烈的吸引力。現(xiàn)在社會資本最大的顧慮，就是政府實(shí)施PPP項(xiàng)目不重視后期履約，地方政府應(yīng)加強(qiáng)契約意識，把履約切實(shí)做到位，消除社會資本的顧慮。

　　當(dāng)“運(yùn)動員”搞好合作當(dāng)“裁判員”控制風(fēng)險(xiǎn)

　　□中央財(cái)經(jīng)大學(xué)中國公共財(cái)政與政策研究院院長 喬寶云

　　【核心觀點(diǎn)】

　　在PPP模式下，政府既當(dāng)“裁判員”又當(dāng)“運(yùn)動員”是必要的。關(guān)鍵問題是使兩種身份分離開。政府當(dāng) “運(yùn)動員”，與企業(yè)平等合作；當(dāng)“裁判員”，項(xiàng)目運(yùn)作不好時(shí)就介入，控制風(fēng)險(xiǎn)。

　　PPP模式帶來的機(jī)遇令人興奮，但是要看到，這也是一個(gè)充滿挑戰(zhàn)的機(jī)制，政企合作的粘合力在于項(xiàng)目能否為企業(yè)帶來效益，以及如何通過管理模式控制風(fēng)險(xiǎn)。

　　我認(rèn)為，在PPP模式下，政府既當(dāng)“裁判員”又當(dāng)“運(yùn)動員”是必要的。關(guān)鍵問題是使兩種身份分離開，并且發(fā)揮好各自的作用。

　　政府當(dāng)“運(yùn)動員”，就是純粹的市場主體，與企業(yè)是平等合作關(guān)系。在這個(gè)層面，就要雙方從各自的利益出發(fā)，充分討論，根據(jù)不同的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，討論合作的具體模式和利益分配方式。比如經(jīng)濟(jì)性基礎(chǔ)設(shè)施與社會公益性基礎(chǔ)設(shè)施具有不同的屬性，相應(yīng)地適于不同的付費(fèi)模式，吸引不同的社會資本，需要根據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施的不同特點(diǎn)，遵循市場機(jī)制，選用PPP模式。

　　PPP項(xiàng)目又很特殊，它超出了普通企業(yè)的概念，比如一個(gè)水廠，經(jīng)營不善時(shí)政府就要介入，必須保證民生的基本需求。這時(shí)就需要政府作為“裁判員”控制好風(fēng)險(xiǎn)。

　　從國際實(shí)踐來看，PPP能夠緩解政府的短期預(yù)算壓力、分擔(dān)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，具有明顯的財(cái)政效率。但是，PPP本身也可能引致財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，在特許經(jīng)營權(quán)模式下，政府通常會在特許經(jīng)營期內(nèi)以年金形式給予社會資本一定的補(bǔ)貼承諾，這一承諾雖然不是政府的直接債務(wù)，但是屬于政府的隱性債務(wù)；如果PPP項(xiàng)目無法經(jīng)營下去，面臨債務(wù)重組問題時(shí)，政府必須干預(yù)，所以，實(shí)際上形成政府的或有債務(wù)。所以，必須充分重視PPP管理，有效控制PPP的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。具體采用何種財(cái)政管理辦法，則需要依情況而論。

　　如何將兩種身份分離，不使“裁判員”的能力干擾“運(yùn)動員”的發(fā)揮？答案是法制環(huán)境和履約精神。在合同草擬階段就要嚴(yán)格規(guī)定雙方權(quán)責(zé)，政府更要主動履約，建立起良好的社會信用，推動PPP項(xiàng)目的良性循環(huán)。

　　簡而言之，在推進(jìn)城鎮(zhèn)化的過程中，政府首先做好“運(yùn)動員”，與社會資本平等協(xié)商、談判，最后促成合作；然后做好“裁判員”，控制整個(gè)大盤的風(fēng)險(xiǎn)，才能保障政企合作的“粘性”，順利實(shí)施PPP模式。

　　網(wǎng)友聲音

　　“fcref123”：PPP模式，需要制訂和完善相關(guān)法律法規(guī)，用法律保障雙方的權(quán)利和義務(wù)。政府一方不能附加任何行政命令，否則將承擔(dān)違約責(zé)任。一旦出現(xiàn)合同糾紛，雙方都可以提出法律訴訟請求，司法機(jī)關(guān)也要主動介入。

　　“xinran”：社會投資者按約定與政府共同成立項(xiàng)目公司，公司化運(yùn)作，可以讓投資者和政府成為地位平等的“伙伴關(guān)系”，更可以有效規(guī)避地方政府身兼投資者、經(jīng)營者和監(jiān)管者三項(xiàng)職能。項(xiàng)目公司可通過發(fā)行可續(xù)期債券來融資，并用于市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

　　本欄文字整理本報(bào)記者 陳巖 趙若言本報(bào)制圖 盧浩