新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》于今年1月1日起實(shí)施，但《環(huán)保法》的規(guī)定具有原則性和概括性，各級(jí)環(huán)保部門普遍缺乏操作經(jīng)驗(yàn)，迫切需要制定配套的具體實(shí)施辦法，規(guī)范各項(xiàng)制度的適用范圍、實(shí)施程序和督查方式等。日前，環(huán)境保護(hù)部發(fā)布了《環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施按日連續(xù)處罰辦法》（環(huán)境保護(hù)部令第28號(hào)），該配套辦法與《環(huán)保法》一道，已于今年1月1日起正式實(shí)施。

　　解決“守法成本高，違法成本低”問(wèn)題

　　在新《環(huán)保法》修訂及公開(kāi)征求意見(jiàn)時(shí)，“按日連續(xù)處罰”是爭(zhēng)議的熱點(diǎn)之一，各方分歧較大。

　　環(huán)保部環(huán)境監(jiān)察局有關(guān)負(fù)責(zé)人說(shuō)，新《環(huán)保法》修訂前，我國(guó)環(huán)保法律和行政法規(guī)對(duì)環(huán)境違法行為的罰款處罰額度，嚴(yán)重低于企業(yè)的防治污染成本和違法生產(chǎn)收益，“守法成本高，違法成本低”的現(xiàn)象普遍存在。這導(dǎo)致企業(yè)在利潤(rùn)最大化目標(biāo)的引導(dǎo)下，寧可選擇違法，承擔(dān)相對(duì)輕微的法律責(zé)任，也不愿履行防治污染的法定義務(wù)。這成為環(huán)境違法案件頻發(fā)、違法排污企業(yè)屢罰屢犯的一個(gè)重要原因。當(dāng)環(huán)保部門的處罰不能對(duì)環(huán)境違法行為構(gòu)成有效震懾時(shí)，企業(yè)對(duì)環(huán)保工作便不會(huì)高度重視，環(huán)境違法行為也不能得到及時(shí)糾正。

　　“為解決這一問(wèn)題，在總結(jié)和借鑒國(guó)內(nèi)外已有經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，新《環(huán)保法》規(guī)定了按日連續(xù)處罰制度，即按照違法排污行為拒不改正的天數(shù)累計(jì)每天的處罰額度，違法時(shí)間越長(zhǎng)，罰款數(shù)額越高，從而實(shí)現(xiàn)過(guò)罰相當(dāng)，有效解決‘守法成本高，違法成本低’的問(wèn)題，達(dá)到督促違法行為及時(shí)改正目的?！痹撠?fù)責(zé)人說(shuō)，按日連續(xù)處罰制度打破了對(duì)環(huán)境違法行為罰款數(shù)額的限制，使“罰無(wú)上限”，而且計(jì)罰不受次數(shù)限制，只要違法排污不停，那么行政處罰不止?！皩?duì)違法排污企業(yè)來(lái)說(shuō)，這無(wú)疑是一把高懸的利劍?！?/p>

　　“過(guò)罰相當(dāng)”連續(xù)處罰直到違法行為終止

　　記者看到，《環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施按日連續(xù)處罰辦法》共四章二十二條，圍繞新修訂《環(huán)保法》第五十九條按日連續(xù)處罰“違法排污”、“拒不改正”規(guī)定，明確了適用按日連續(xù)處罰的違法行為種類，規(guī)范了實(shí)施按日連續(xù)處罰的程序，確定了責(zé)令改正的內(nèi)容和形式，拒不改正違法排放污染物行為的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，按日連續(xù)處罰的計(jì)罰方式，處罰制度與其他相關(guān)環(huán)保制度的并用關(guān)系。

　　該負(fù)責(zé)人說(shuō)，如何認(rèn)定違法排放污染物行為，具體包括哪些情形，成為環(huán)保部門實(shí)施按日連續(xù)處罰需要解決的首要問(wèn)題。

　　我國(guó)環(huán)保法律法規(guī)對(duì)企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者向環(huán)境排放污染物的行為作了很多義務(wù)性規(guī)定?！斑`法排放污染物”即是違反法律法規(guī)規(guī)定向環(huán)境排放污染物，包含“違法”和“排放污染物”兩層含義，卻不是二者的簡(jiǎn)單疊加，而是強(qiáng)調(diào)排污行為的違法性，強(qiáng)調(diào)此排污行為對(duì)環(huán)境造成影響這一后果。據(jù)此，《辦法》列舉了4種典型“違法排放污染物”情形，一是超過(guò)國(guó)家或地方規(guī)定的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，或超過(guò)重點(diǎn)污染物排放總量控制指標(biāo)排放污染物；二是通過(guò)暗管、滲井、滲坑、灌注或篡改、偽造監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，或不正常運(yùn)行防治污染設(shè)施等逃避監(jiān)管的方式排放污染物；三是排放法律、法規(guī)規(guī)定禁止排放的污染物；四是違法傾倒危險(xiǎn)廢物。

　　由于“違法排放污染物”情形多而復(fù)雜，《辦法》還規(guī)定“其他違法排放污染物”這一兜底條款。對(duì)其他一些常見(jiàn)的環(huán)境違法行為，如排污單位未按要求進(jìn)行排污申報(bào)或變更申報(bào)、拒絕環(huán)保部門進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查等，由于不直接涉及“向環(huán)境排放污染物”，不直接對(duì)環(huán)境造成影響，因而未列入“違法排放污染物”情形中。

　　根據(jù)《環(huán)保法》第五十九條第三款的規(guī)定，地方性法規(guī)可根據(jù)環(huán)保實(shí)際需要，增加按日連續(xù)處罰的違法行為種類。也就是說(shuō)，適用按日連續(xù)處罰的違法行為種類，并不僅限于“違法排放污染物”情形，地方性法規(guī)可根據(jù)當(dāng)?shù)丨h(huán)境污染狀況特點(diǎn)、環(huán)保需要，規(guī)定其他適用按日連續(xù)處罰的環(huán)境違法行為。

　　據(jù)《環(huán)保法》規(guī)定，實(shí)施按日連續(xù)處罰必須具備4個(gè)條件，即企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者違法排放污染物，受到罰款處罰，被責(zé)令改正，拒不改正。于是，《辦法》設(shè)專章用10個(gè)條款內(nèi)容，詳細(xì)規(guī)定了實(shí)施按日連續(xù)處罰程序，即初次處罰、責(zé)令改正、復(fù)查、作出按日連續(xù)處罰決定等流程。

　　為達(dá)到及時(shí)糾正環(huán)境違法行為目的，在規(guī)定責(zé)令改正時(shí)限和方式時(shí)，《辦法》規(guī)定，環(huán)保部門當(dāng)場(chǎng)認(rèn)定違法排放污染物的，應(yīng)在現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查時(shí)即責(zé)令排污者立即停止違法排放污染物行為；鑒于超標(biāo)排污，環(huán)保部門需通過(guò)環(huán)境監(jiān)測(cè)來(lái)認(rèn)定，《辦法》規(guī)定，環(huán)保部門應(yīng)在取得環(huán)境監(jiān)測(cè)報(bào)告后3個(gè)工作日內(nèi)送達(dá)排污者，責(zé)令立即停止違法排放污染物行為。

　　在規(guī)定復(fù)查期限時(shí)，綜合考慮復(fù)查工作開(kāi)展的及時(shí)性和執(zhí)法實(shí)踐的可行性，《辦法》規(guī)定環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)在送達(dá)責(zé)令改正違法行為決定書(shū)之日起30日內(nèi)，以暗查方式組織對(duì)違法排放污染物行為改正情況實(shí)施復(fù)查。

　　該負(fù)責(zé)人說(shuō)，為充分發(fā)揮按日連續(xù)處罰督促排污者及時(shí)改正環(huán)境違法行為的作用，根據(jù)“過(guò)罰相當(dāng)”原則，《辦法》規(guī)定按日連續(xù)處罰次數(shù)不受限制。在排污者被責(zé)令改正但拒不改正環(huán)境違法行為情況下，環(huán)保部門應(yīng)在依法實(shí)施按日連續(xù)處罰的同時(shí)，按照《辦法》規(guī)定的時(shí)限和方式再次責(zé)令改正，進(jìn)入下一個(gè)按日連續(xù)處罰周期。多次被責(zé)令改正但仍拒不改正的，環(huán)保部門實(shí)施按日連續(xù)處罰不受次數(shù)限制，直到違法排污行為終止。

　　統(tǒng)一規(guī)范，保障被處罰者合法權(quán)益

　　該負(fù)責(zé)人說(shuō)，按日連續(xù)處罰是對(duì)環(huán)境違法行為的嚴(yán)懲重罰，關(guān)乎排污者的切身利益，因而更應(yīng)保證其實(shí)施的合法性和規(guī)范性，充分保障被處罰者的合法權(quán)益。因此，《辦法》規(guī)定環(huán)保部門在責(zé)令改正時(shí)，應(yīng)制作責(zé)令改正違法行為決定書(shū)，在決定書(shū)中載明責(zé)令改正的具體內(nèi)容、拒不改正可能承擔(dān)按日連續(xù)處罰的法律后果，及申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟的途徑和期限。

　　其實(shí)，在新《環(huán)保法》規(guī)定按日連續(xù)處罰前，一些地方性法規(guī)已做了有益探索。如《重慶市環(huán)境保護(hù)條例》規(guī)定，環(huán)保部門可對(duì)違法排污拒不改正的行為實(shí)施按日累加處罰；《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)環(huán)境保護(hù)條例》規(guī)定了適用按日計(jì)罰的環(huán)境違法行為種類，既包括排污者未取得（臨時(shí)）排污許可證排放污染物、未按照（臨時(shí)）排污許可證規(guī)定排放污染物等違法排污行為，也包括建設(shè)項(xiàng)目未批先建、未經(jīng)環(huán)保部門同意擅自投入試運(yùn)行等涉及排污的違法行為，并規(guī)定按日計(jì)罰的每日罰款額度為1萬(wàn)元。

　　“為保證法律的統(tǒng)一適用，維護(hù)起公平正義，有必要對(duì)各地環(huán)保部門按日連續(xù)處罰的實(shí)施加以統(tǒng)一規(guī)范?！痹撠?fù)責(zé)人說(shuō)。

　　■要點(diǎn)提示

　　違法排污的認(rèn)定與處罰

　　現(xiàn)場(chǎng)認(rèn)定環(huán)境保護(hù)主管部門可以當(dāng)場(chǎng)認(rèn)定違法排放污染物的，應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查時(shí)向排污者送達(dá)責(zé)令改正違法行為決定書(shū)，責(zé)令立即停止違法排放污染物行為。

　　監(jiān)測(cè)認(rèn)定需要通過(guò)環(huán)境監(jiān)測(cè)認(rèn)定違法排放污染物的，環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照監(jiān)測(cè)技術(shù)規(guī)范要求進(jìn)行監(jiān)測(cè)。環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)當(dāng)在取得環(huán)境監(jiān)測(cè)報(bào)告后三個(gè)工作日內(nèi)向排污者送達(dá)責(zé)令改正違法行為決定書(shū)，責(zé)令立即停止違法排放污染物行為。

　　計(jì)罰日數(shù)按日連續(xù)處罰的計(jì)罰日數(shù)為責(zé)令改正違法行為決定書(shū)送達(dá)排污者之日的次日起，至環(huán)境保護(hù)主管部門復(fù)查發(fā)現(xiàn)違法排放污染物行為之日止。再次復(fù)查仍拒不改正的，計(jì)罰日數(shù)累計(jì)執(zhí)行。

　　處罰次數(shù)再次復(fù)查時(shí)違法排放污染物行為已經(jīng)改正，環(huán)境保護(hù)主管部門在之后的檢查中又發(fā)現(xiàn)排污者有本辦法第五條規(guī)定的情形的，應(yīng)當(dāng)重新作出處罰決定，按日連續(xù)處罰的計(jì)罰周期重新起算。按日連續(xù)處罰次數(shù)不受限制。

　　罰款數(shù)額按日連續(xù)處罰每日的罰款數(shù)額，為原處罰決定書(shū)確定的罰款數(shù)額。

　　按照按日連續(xù)處罰規(guī)則決定的罰款數(shù)額，為原處罰決定書(shū)確定的罰款數(shù)額乘以計(jì)罰日數(shù)。