2015年1月19日，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范國(guó)務(wù)院部門行政審批行為改進(jìn)行政審批有關(guān)工作的通知》（以下簡(jiǎn)稱“《通知》”），這是中央政府全面深化行政審批制度改革的又一重要部署，對(duì)中央政府部門規(guī)范行政審批行為提出了實(shí)實(shí)在在的要求，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及行政審批改革的新形勢(shì)下具有特別重要意義。

　　從某種意義上講，規(guī)范行政審批行為比取消和下放行政審批項(xiàng)目更為重要。首先，“規(guī)范”與“取消下放”都是深化行政審批改革的重要內(nèi)容。黨的十八屆三中全會(huì)作出的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出，“進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對(duì)微觀事務(wù)的管理，市場(chǎng)機(jī)制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，一律取消審批，對(duì)保留的行政審批事項(xiàng)要規(guī)范管理、提高效率”。近兩年來，經(jīng)過幾輪集中清理，中央政府部門取消和下放了500多項(xiàng)行政審批事項(xiàng)，完成了階段性目標(biāo)任務(wù)。取消下放的工作還會(huì)繼續(xù)推進(jìn)，但行政審批制度改革的終極目標(biāo)絕不是消滅所有的行政審批事項(xiàng)。首先，從政府管理的角度看，行政機(jī)關(guān)必須保留一部分行政審批事項(xiàng)。其次，從人民群眾反映來看，解決審批難的問題，或者說對(duì)審批行為規(guī)范的訴求更為強(qiáng)烈。審批難主要體現(xiàn)在手續(xù)繁雜、耗時(shí)冗長(zhǎng)、材料眾多、效率低下、黑箱操作、自由裁量權(quán)過大等方面，群眾和企業(yè)等對(duì)此敢怒而不敢言，社會(huì)輿論普遍關(guān)注。特別是直接或間接存在的“吃、拿、卡、要”現(xiàn)象不一而足，在很大程度上危害了政府在人民群眾心目中的形象，損害了政府公信力，也不利于進(jìn)一步激發(fā)市場(chǎng)和社會(huì)活力。

　　另外，即使在成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，審批等事前監(jiān)管行為也是必不可少的，當(dāng)然其監(jiān)管多表現(xiàn)為行業(yè)自律性監(jiān)管和審批。在我國(guó)市場(chǎng)和社會(huì)主體能力很弱的情況下，合理審批等監(jiān)管行為還不得不主要依靠政府這個(gè)“必要的惡”，我們需要做的是規(guī)范，是揚(yáng)其善抑其“惡”。以職業(yè)資格認(rèn)證為例，與英國(guó)和日本等成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家相比，我國(guó)資格認(rèn)證存在的突出問題不是數(shù)量，而是審批者的“胡作為”和“不作為”。比如，英國(guó)的職業(yè)資格證書多達(dá)4000多種，而我國(guó)在取消下放之前的數(shù)量大約是1200來種。再比如，日本養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的職業(yè)資格證書有四五種，而我國(guó)現(xiàn)在還沒有一種全國(guó)性的證書。當(dāng)然，有人會(huì)說，英國(guó)、日本等國(guó)家的資格證書主要是由專業(yè)技術(shù)協(xié)會(huì)發(fā)放的，而我國(guó)是由政府發(fā)放的。我國(guó)的協(xié)會(huì)一般是“二政府”，其自身能力和所受監(jiān)督比政府都要弱，因此，它們?cè)谙喈?dāng)長(zhǎng)的時(shí)期還不能成為政府的替代者。我們需要積極創(chuàng)造條件，激發(fā)社會(huì)組織的活力，同時(shí)需要對(duì)政府行政審批進(jìn)行規(guī)范，減少職業(yè)資格認(rèn)證中的“亂象”?？傊?，我贊成規(guī)范重于取消下放的判斷。實(shí)際上，對(duì)審批權(quán)力進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范以后，再加上反腐敗的震懾作用，行政審批在一些強(qiáng)勢(shì)部門已經(jīng)開始成為“燙手的山芋”。這一轉(zhuǎn)變必將提高有關(guān)部門取消下放不合理行政審批事項(xiàng)的主動(dòng)性。

　　邁出行政審批規(guī)范化第一步，將開啟破冰之旅，旨在提高審批效率、推動(dòng)行政審批在法治軌道上運(yùn)行?！锻ㄖ分饕伞耙?guī)范行政審批行為”和“強(qiáng)化監(jiān)督問責(zé)”兩個(gè)部分組成，共提出了10條可操作性的措施。其中核心內(nèi)容體現(xiàn)為5個(gè)方面：一是推行“一口受理”，即負(fù)有行政審批職能的政府部門全面實(shí)行“一個(gè)窗口”對(duì)外統(tǒng)一受理，受理工作量大的還要安排專門工作場(chǎng)所，對(duì)每一個(gè)審批事項(xiàng)都要編制服務(wù)指南，列明申請(qǐng)條件、基本流程和示范文本等，盡最大可能減少中間環(huán)節(jié)；二是實(shí)行“限時(shí)辦結(jié)”，各部門要建立受理單制度和辦理時(shí)限承諾制度，依法依規(guī)明確辦結(jié)時(shí)限，防止審批事項(xiàng)久拖不決。對(duì)于多部門審批事項(xiàng)，要探索實(shí)行一個(gè)部門牽頭、其他部門協(xié)同的“一條龍”審批或并聯(lián)審批，讓審批提速；三是嚴(yán)格“規(guī)范辦理”，即各部門對(duì)承擔(dān)的審批事項(xiàng)每項(xiàng)都制定工作細(xì)則，明確審查內(nèi)容、要點(diǎn)和注意事項(xiàng)等，嚴(yán)禁擅自提高或降低審批門檻，防止隨意裁量；四是堅(jiān)持“透明辦理”，即除涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私外，所有審批的受理、進(jìn)程和結(jié)果等信息都要公開，各部門要履行對(duì)申請(qǐng)人的告知義務(wù)，并提供咨詢服務(wù)；五是推進(jìn)“網(wǎng)上辦理”，即各部門要積極推行在網(wǎng)上集中預(yù)受理、預(yù)審查，加強(qiáng)國(guó)務(wù)院部門間及中央和地方間信息資源共享，用便捷、高效、透明的行政審批打造政府服務(wù)品牌。應(yīng)當(dāng)說，這些舉措是各部門達(dá)成共識(shí)、經(jīng)過努力可以實(shí)現(xiàn)的，也是全社會(huì)廣為期待的。

　　好的開端是成功的一半。雖然《通知》提出的措施在規(guī)范化方面的要求還是初步的，但卻邁出了關(guān)鍵性步伐。要保障這些改進(jìn)舉措落實(shí)到位，還需要有關(guān)部門主要負(fù)責(zé)同志按《通知》要求，把改進(jìn)審批工作擺入重要議事日程，親自負(fù)責(zé)、專題研究，建立相應(yīng)工作機(jī)制。同時(shí)，我們必須看到，行政審批難沉疴已久，有社會(huì)文化、體制機(jī)制、法律制度不健全等多方面因素，解決這一問題不可能畢其功于一役，更多更高標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范化工作還在后頭。比如，一些部門將有關(guān)行政審批事項(xiàng)變相委托社會(huì)中介組織代理，一些行政審批事項(xiàng)得以授權(quán)的法律法規(guī)依據(jù)需要清理。在全面推進(jìn)依法治國(guó)戰(zhàn)略下，這些問題的解決需要政府及相關(guān)部門積極配合全國(guó)人大等機(jī)構(gòu)，同時(shí)發(fā)力、標(biāo)本兼治。再比如，由于行之有效的本土化的行政審批標(biāo)準(zhǔn)化體系還在探索之中，《通知》并沒有對(duì)組織重構(gòu)、業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化和業(yè)務(wù)流程優(yōu)化等提出統(tǒng)一要求，但要求各有關(guān)部門制定每項(xiàng)行政審批的基本流程，并主動(dòng)公開審批事項(xiàng)有關(guān)信息和成效，接受社會(huì)監(jiān)督。通過相關(guān)部門行政審批流程的比較，相對(duì)落后的部門在社會(huì)評(píng)議和質(zhì)疑的壓力之下，可能不得不進(jìn)行流程再造。如此下去，各部門的行政審批將會(huì)逐步接近優(yōu)化，屆時(shí)再出臺(tái)標(biāo)準(zhǔn)化管理的要求就是水到渠成了。

　　以上示下引領(lǐng)示范，將推動(dòng)全國(guó)各地行政審批改革再上臺(tái)階?，F(xiàn)在，全國(guó)很多地方都在探索行政審批制度改革，但進(jìn)展很不平衡。一些地方特別是東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，根據(jù)本地實(shí)際在壓縮審批工作時(shí)限、優(yōu)化審批流程等方面都取得了一些成效，受到當(dāng)?shù)孛癖姾推髽I(yè)及社會(huì)組織的積極評(píng)價(jià)。有的地方還把創(chuàng)新行政審批工作與其他改革探索相結(jié)合，比如，江蘇昆山市將部分縣級(jí)政府審批權(quán)限下放給試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)并優(yōu)化審批流程，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政體制改革方面積累了有益經(jīng)驗(yàn)；再比如，廣東順德區(qū)在大部門制改革中引入公眾評(píng)價(jià)機(jī)制，評(píng)判行政審批服務(wù)，在轉(zhuǎn)變政府職能精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)上走出了一條特色之路；天津南開區(qū)早在10年前就曾探索試行“超時(shí)默許”的限時(shí)辦結(jié)機(jī)制。但在另一些地方，由于思想不夠解放、服務(wù)意識(shí)淡薄、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)有限等各種原因，行政審批還停留在傳統(tǒng)樣式上，民眾和企業(yè)頻頻吐槽，審批難不時(shí)見諸媒體。

　　與中央部委的行政審批相比，地方行政審批行為直接面對(duì)廣大人民群眾、直接關(guān)系地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、直接影響黨和政府的公信力。因此，后者的規(guī)范化意義更為重大、作用更為明顯、改進(jìn)要求也更為迫切。此次中央政府行政審批規(guī)范化工作部署雖然直接針對(duì)中央政府部門，但它體現(xiàn)了對(duì)地方在規(guī)范行政審批行為上積極探索創(chuàng)新的肯定，有的是直接吸收一些地方有益創(chuàng)新舉措，例如“一口辦理”，同時(shí)也將進(jìn)一步推動(dòng)各地在規(guī)范行政審批行為方面再上新臺(tái)階。對(duì)于在規(guī)范行政審批行為方面創(chuàng)新不夠的地方，《通知》中提出的舉措是一個(gè)很好的引導(dǎo)。這個(gè)指導(dǎo)性文件的出臺(tái)，在全國(guó)范圍內(nèi)將有助于營(yíng)造一個(gè)行政審批制度改革以上示下、上下結(jié)合互動(dòng)、各地平衡協(xié)調(diào)發(fā)展的良好效應(yīng)。只有先在中央部委全面推行，有關(guān)改革政策出得了中南海，才能在五湖四海落地。當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入新常態(tài)，各個(gè)地方、各級(jí)政府都要進(jìn)一步規(guī)范行政審批行為，通過公平高效的行政審批，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展注入新活力和新動(dòng)力。

　?。ㄗ髡邌挝唬簢?guó)務(wù)院發(fā)展研究中心公共管理與人力資源研究所所長(zhǎng)，研究員）