劉劍文，現(xiàn)任北京大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，北京大學(xué)財(cái)稅法研究中心主任。長(zhǎng)期從事財(cái)稅法、經(jīng)濟(jì)法、知識(shí)產(chǎn)權(quán)法的教學(xué)與研究。

　　中共十八屆三中全會(huì)《決定》提出“建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”已經(jīng)提供了大概指引，即“國(guó)防、外交、國(guó)家安全、關(guān)系全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)規(guī)則和管理等，作為中央事權(quán)；部分社會(huì)保障、跨區(qū)域重大項(xiàng)目建設(shè)維護(hù)等，作為中央和地方共同事權(quán)，逐步理順事權(quán)關(guān)系；區(qū)域性公共服務(wù)作為地方事權(quán)”。在此基礎(chǔ)上，還須進(jìn)一步明確中央和省級(jí)政府負(fù)責(zé)的一級(jí)事權(quán)，并厘定省級(jí)以下各級(jí)政府的事權(quán)，大致包括政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)類、市場(chǎng)監(jiān)管類、社會(huì)管理類、公共服務(wù)類、發(fā)展調(diào)控類等5大類事權(quán)須進(jìn)行清晰的劃分。

　　政府“事權(quán)清單”的制定應(yīng)貫徹服務(wù)型政府理念

　　以“事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)”的財(cái)政視角分析，政府“事權(quán)清單”的制定應(yīng)貫徹服務(wù)型政府理念，并重點(diǎn)考慮從以下三個(gè)方面入手：一是取消部分政府事權(quán)，最大限度地減少政府對(duì)微觀事務(wù)的管理職能，逐步退出競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，取消微觀管理事務(wù)和市場(chǎng)機(jī)制能夠自行調(diào)節(jié)的事項(xiàng)。二是轉(zhuǎn)移部分政府事權(quán)，把社會(huì)能夠自主解決、行業(yè)組織能夠自律管理和自我服務(wù)的事項(xiàng)，逐步轉(zhuǎn)移給符合條件的社會(huì)組織、機(jī)構(gòu)等承擔(dān)。三是強(qiáng)化部分政府事權(quán)，突出政府在國(guó)家安全、軍事外交、公共服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、環(huán)境保護(hù)等方面的職責(zé)，真正讓財(cái)政回歸公共本質(zhì)。

　　事權(quán)和支出責(zé)任劃分的立法原則

　　必須建立事權(quán)與支出責(zé)任劃分的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。事權(quán)與支出責(zé)任一旦劃分確定，將成為各級(jí)政府履行職能的依據(jù)，鑒于我國(guó)目前處于轉(zhuǎn)型時(shí)期，對(duì)經(jīng)濟(jì)生活領(lǐng)域的調(diào)整處于多變時(shí)期，政治體制改革也在伊始階段，機(jī)構(gòu)改革隨著認(rèn)識(shí)深入而調(diào)整，如每次變化均啟動(dòng)修法程序，將大大增加立法成本。因此，在現(xiàn)階段，對(duì)事權(quán)與支出責(zé)任的確定不宜過于絕對(duì)，有必要確立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。建議在立法中賦予中央政府在一定權(quán)限范圍內(nèi)調(diào)整中央與地方的事權(quán)與支出責(zé)任劃分，允許省級(jí)政府在一定權(quán)限內(nèi)調(diào)整省級(jí)以下事權(quán)與支出責(zé)任的劃分，但應(yīng)當(dāng)注重建立調(diào)整過程中的協(xié)商機(jī)制和相應(yīng)的備案審查機(jī)制。

　　《財(cái)政收支劃分法》和《財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法》亟待制定

　　新預(yù)算法規(guī)定：“國(guó)家實(shí)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當(dāng)規(guī)范、公平、公開，以推進(jìn)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化為主要目標(biāo)”。“按照法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院的規(guī)定可以設(shè)立專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，用于辦理特定事項(xiàng)。建立健全專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付定期評(píng)估和退出機(jī)制。市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的事項(xiàng)不得設(shè)立專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付”，“上級(jí)政府在安排專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付時(shí)，不得要求下級(jí)政府承擔(dān)配套資金。但是，按照國(guó)務(wù)院的規(guī)定應(yīng)當(dāng)由上下級(jí)政府共同承擔(dān)的事項(xiàng)除外?！边@些條款遵循了事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的原則。國(guó)務(wù)院近日印發(fā)《關(guān)于改革和完善中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見》是貫徹新預(yù)算法的一個(gè)積極行動(dòng)。但財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度涉及法律關(guān)系的主體定位、權(quán)責(zé)配置、申請(qǐng)和撥付程序等諸多重要問題，遠(yuǎn)非預(yù)算法的數(shù)個(gè)條文和出臺(tái)一個(gè)意見所能承載的。因此，應(yīng)該盡快同步啟動(dòng)《財(cái)政收支劃分法》和《財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法》的制定，確保財(cái)稅體制改革可在法治的軌道上運(yùn)轉(zhuǎn)。

　　在《財(cái)政收支劃分法》缺失的情況下，各級(jí)預(yù)算編制部門主導(dǎo)下的“三定方案”在一定程度上彌補(bǔ)了事權(quán)劃分之不足。但從財(cái)政法治建設(shè)的角度觀察，已經(jīng)無法滿足深化財(cái)稅體制改革的要求。首先，從內(nèi)容上看，財(cái)政收支劃分所要求確立的事權(quán)清單與各級(jí)政府編制部門擬定的權(quán)責(zé)清單，兩者雖有關(guān)聯(lián)卻不無區(qū)別。事權(quán)劃分與支出責(zé)任相對(duì)應(yīng)，主要從財(cái)政方面考慮，與納稅人權(quán)利密切相關(guān)；權(quán)責(zé)清單則主要從政府行政權(quán)力運(yùn)轉(zhuǎn)的角度設(shè)計(jì)，側(cè)重的是政府對(duì)自身權(quán)力配置，無法完全實(shí)現(xiàn)財(cái)政支出方面的事權(quán)清單之功能，缺乏支出責(zé)任的正式劃分。其次，從立法形式來看，中央與地方以及地方各級(jí)政府之間的事權(quán)與支出責(zé)任的劃分本質(zhì)上屬于國(guó)家財(cái)稅體制的基本內(nèi)容，事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度屬于基本的財(cái)政制度，應(yīng)以立法形式來確立。最后，從國(guó)家對(duì)深化財(cái)稅體制改革的要求來看，事權(quán)劃分必須由行政主導(dǎo)模式轉(zhuǎn)向法治主導(dǎo)模式。