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中國(guó)外資立法走進(jìn)新時(shí)代

  • 發(fā)布時(shí)間:2015-01-25 20:29:42  來(lái)源:國(guó)際商報(bào)  作者:徐萍 姚麗娟  責(zé)任編輯:羅伯特

  1月19日,商務(wù)部網(wǎng)站公布了《〈中華人民共和國(guó)外國(guó)投資法〉(草案征求意見(jiàn)稿)》(“外資法草案”)及其說(shuō)明,正式就外資法草案向社會(huì)各界征求意見(jiàn)。至此,在政府職能轉(zhuǎn)換和簡(jiǎn)政放權(quán)的大背景下,國(guó)內(nèi)外各界翹首企盼的外商投資領(lǐng)域的根本大法初露端倪。

  伴隨中國(guó)企業(yè)境外投資的強(qiáng)勁增長(zhǎng),中國(guó)已開(kāi)始由資本凈流入國(guó)向資本凈輸出國(guó)轉(zhuǎn)變,中國(guó)境內(nèi)外投資監(jiān)管的視野和格局隨之發(fā)生巨變,而終將結(jié)束三資企業(yè)法分散立法模式的外資法草案,無(wú)疑將對(duì)中國(guó)整個(gè)外資管理體制產(chǎn)生重要而深遠(yuǎn)的影響。

  外資法草案直指制度變革

  外資法草案中所體現(xiàn)出的重大變化將對(duì)未來(lái)外國(guó)投資實(shí)踐產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

  影響一

  有限的準(zhǔn)入許可取代外資核準(zhǔn)

  《外國(guó)投資法》明確規(guī)定外國(guó)投資者在中國(guó)境內(nèi)的投資享有國(guó)民待遇,但依據(jù)特別管理措施目錄(即負(fù)面清單)進(jìn)行管理的除外。與現(xiàn)行的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》(“投資目錄”)不同,負(fù)面清單將僅分為禁止和限制外國(guó)投資的兩類領(lǐng)域,而對(duì)于未列入負(fù)面清單的行業(yè),外國(guó)投資既無(wú)需申請(qǐng)準(zhǔn)入許可,亦無(wú)需申請(qǐng)備案,僅需提交信息報(bào)告。投資目錄是與現(xiàn)行外資核準(zhǔn)制相配套的、指導(dǎo)外資準(zhǔn)入的核心文件,其明確規(guī)定了鼓勵(lì)類、限制類的外商投資項(xiàng)目以及禁止外商投資的領(lǐng)域,未列入指導(dǎo)目錄的行業(yè)將被視為允許外商投資的領(lǐng)域。但實(shí)際上,任何一類外商投資均需取得商務(wù)部門(mén)的核準(zhǔn)。未來(lái)《外國(guó)投資法》施行后,亦將需要另行制定負(fù)面清單以取代產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄。

  負(fù)面清單管理是發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體比較主流和成熟的外資準(zhǔn)入管理模式,廣為投資者所接受。據(jù)商務(wù)部統(tǒng)計(jì),目前有70多個(gè)國(guó)家和地區(qū)對(duì)外商投資準(zhǔn)入實(shí)施負(fù)面清單管理,中國(guó)從全面監(jiān)管外國(guó)投資到實(shí)施負(fù)面清單管理是立法與外資監(jiān)管上的巨大進(jìn)步。在最近舉行的中美、中歐及中澳多輪雙邊投資協(xié)定談判中,進(jìn)一步擴(kuò)大中國(guó)對(duì)外投資開(kāi)放領(lǐng)域、減少外商投資領(lǐng)域管制以及縮短負(fù)面清單一直是雙方談判的關(guān)鍵議題。

  2013年以來(lái),上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)率先參考國(guó)際通行的負(fù)面清單做法,制定了適用于區(qū)內(nèi)的《外商投資準(zhǔn)入特別管理措施》以取代投資目錄,并開(kāi)創(chuàng)性地提出在負(fù)面清單之外的領(lǐng)域,有關(guān)外商投資企業(yè)的行政審批將暫時(shí)停止實(shí)施,改為備案管理。然而,“備案”究竟是程序性的備案還是變相的備案式審查一直懸而未決。尤其是國(guó)家發(fā)改委于2014年6月17日起實(shí)施的《外商投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理辦法》中,將原先統(tǒng)一實(shí)行核準(zhǔn)的外商投資項(xiàng)目中的絕大多數(shù)歸為備案管理,但是依據(jù)該規(guī)定,發(fā)改委仍有權(quán)根據(jù)項(xiàng)目具體情況作出不予備案的決定。外資法草案在制度上超越了此前模糊不清及飽受爭(zhēng)議的備案制度,將不對(duì)負(fù)面清單之外領(lǐng)域的投資進(jìn)行備案,而是開(kāi)放性地引入“信息報(bào)告”制度,即凡是在未列入負(fù)面清單的行業(yè)中進(jìn)行投資的外國(guó)投資項(xiàng)目?jī)H需通過(guò)外國(guó)投資信息報(bào)告系統(tǒng)向外國(guó)投資主管部門(mén)報(bào)告信息,無(wú)需經(jīng)政府機(jī)構(gòu)審查。

  準(zhǔn)入許可審查的重點(diǎn)多是從外國(guó)投資對(duì)國(guó)家安全、能源資源、技術(shù)創(chuàng)新、環(huán)境保護(hù)、就業(yè)等社會(huì)公共利益以及外國(guó)投資者和實(shí)際控制人情況對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行考量(第32條),不再將審查重點(diǎn)放在外國(guó)投資企業(yè)內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)和決策程序上。其中,合資經(jīng)營(yíng)合同、公司章程并未明確列入準(zhǔn)入許可審查需提交的文件中。草案第30條僅要求在申請(qǐng)報(bào)告中提供投資金額、投資領(lǐng)域、投資區(qū)域、投資方式、出資比例和方式以及外國(guó)投資企業(yè)的組織形式和公司治理結(jié)構(gòu)等信息。在現(xiàn)行法律框架下,與外國(guó)投資相關(guān)的合資合同、股權(quán)收購(gòu)協(xié)議、資產(chǎn)收購(gòu)協(xié)議由于需要獲得政府審批方可生效,因此一般交易各方僅可以在一定的限度內(nèi)對(duì)商業(yè)安排進(jìn)行約定,在作出任何偏離法規(guī)要求的規(guī)定時(shí)需考慮、了解各地審批機(jī)關(guān)的態(tài)度,以確定是否具有可執(zhí)行性。準(zhǔn)入許可作出的該等變化意味著,未來(lái)這些投資性的協(xié)議將可能根據(jù)商業(yè)交易的需要設(shè)計(jì)更靈活的協(xié)議安排,為商業(yè)交易機(jī)制的創(chuàng)新和未來(lái)外資參與資本市場(chǎng)帶來(lái)廣闊的想象空間和可能。

  同時(shí),我們也注意到外資法草案第32條雖然列舉了準(zhǔn)入許可的若干審查因素,但每一項(xiàng)審查因素表述均較為寬泛,并未能提出具體的審查標(biāo)準(zhǔn)和方法。例如作為審查因素的就業(yè)、資本項(xiàng)目管理、外國(guó)投資者及其實(shí)際控制人情況等,投資者難以據(jù)此確定具體的考量標(biāo)準(zhǔn)并作出商業(yè)上的安排以滿足條件。因此,如不作進(jìn)一步細(xì)化,未來(lái)的準(zhǔn)入許可審查可能將具有較大的彈性,實(shí)際中如何執(zhí)行也會(huì)帶來(lái)新的不確定性。

  另外,外資法草案第33條進(jìn)一步規(guī)定了準(zhǔn)入許可和行業(yè)許可之間的關(guān)系。如涉及前置行業(yè)許可,外國(guó)投資主管部門(mén)需在審查決定中說(shuō)明行業(yè)許可的獲得情況;如涉及非前置許可,外國(guó)投資主管部門(mén)需在審查時(shí)征求行業(yè)主管部門(mén)的意見(jiàn)。但是,在需要取得行業(yè)許可的情況下,外國(guó)投資主管部門(mén)應(yīng)如何協(xié)調(diào)理順其與行業(yè)主管部門(mén)的雙重審查標(biāo)準(zhǔn),是否可能因兩種許可的標(biāo)準(zhǔn)不同給投資者帶來(lái)雙重許可的不確定性,似乎還有待商榷。

  影響二

  外商投資全面的信息報(bào)告制度

  如前所述,信息報(bào)告制度不是一項(xiàng)審批或備案,而是類似于事后的報(bào)告。但是,主要基于對(duì)市場(chǎng)主體信賴的信息報(bào)告義務(wù)的違法成本也較高,未履行信息報(bào)告義務(wù)或隱瞞真實(shí)情況、提供誤導(dǎo)性或虛假信息的,不僅會(huì)招致罰款,甚至可能對(duì)單位判處罰金,并對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和直接責(zé)任人員處以刑事責(zé)任(第147條、第148條)。信息報(bào)告分為投資實(shí)施報(bào)告、投資變更報(bào)告、年度報(bào)告和季度報(bào)告。

  投資實(shí)施報(bào)告既可以在投資實(shí)施前也可以在投資實(shí)施完成后30日內(nèi)提交。但是,如果投資者可以在投資實(shí)施前進(jìn)行信息報(bào)告,存在信息報(bào)告之后調(diào)整、終止或放棄投資的可能性,從而帶來(lái)報(bào)告的撤銷、修改等一系列問(wèn)題。我們建議可以考慮統(tǒng)一修改為事后報(bào)告。

  以往需要核準(zhǔn)的股權(quán)轉(zhuǎn)讓、質(zhì)押、增資等事項(xiàng)僅需在變更事項(xiàng)發(fā)生后30日內(nèi)報(bào)告。

  季度報(bào)告僅適用于外國(guó)投資者控制的大型外國(guó)投資企業(yè),即資產(chǎn)總額、銷售額或營(yíng)業(yè)收入超過(guò)100億元人民幣,或其子公司超過(guò)10家的企業(yè)。

  雖然較審批制度而言,信息報(bào)告制度對(duì)外資大幅松綁,但我們也注意到信息報(bào)告的內(nèi)容范圍非常廣,與發(fā)達(dá)國(guó)家(例如加拿大)的信息報(bào)告制度相比,報(bào)告義務(wù)明顯更加繁瑣。從報(bào)告時(shí)間要求上來(lái)說(shuō),除投資實(shí)施、投資變化的報(bào)告,還需要年報(bào),大型投資者還需要每季度準(zhǔn)備信息報(bào)告。因目前的立法思路是進(jìn)一步放寬對(duì)外資的監(jiān)管,也可考慮收縮信息報(bào)告要求的范圍。特別是有些信息報(bào)告要求可能較為敏感,例如實(shí)際控制人、投資來(lái)源地等,這些信息在原有外資審批制度下并未要求。在實(shí)踐中,很多外國(guó)投資者出于稅務(wù)、投資布局等各種因素的考慮有著復(fù)雜的境外結(jié)構(gòu),而且很多境外公司實(shí)際控制人可能很難確認(rèn)。這些敏感信息的披露要求甚至可能影響外國(guó)投資者是否在中國(guó)境內(nèi)進(jìn)行投資的商業(yè)決策。如監(jiān)管實(shí)際控制人的主要目的是為確定相關(guān)實(shí)體是否最終由中國(guó)投資者控制(或參股),建議對(duì)實(shí)際控制人的信息報(bào)告要求能否改為僅要求確認(rèn)外國(guó)投資者的實(shí)際控制人是否為中國(guó)投資者。

  此外,信息報(bào)告要求與工商登記要求存在較大重合,例如外國(guó)投資者基本信息、外國(guó)投資企業(yè)基本信息等。如將來(lái)同時(shí)存在外國(guó)投資信息報(bào)告和工商登記兩個(gè)信息系統(tǒng),這不僅加重了外國(guó)投資者為保證合規(guī)而需進(jìn)行信息披露或報(bào)告的負(fù)擔(dān),而且對(duì)于公眾而言,也會(huì)產(chǎn)生為確認(rèn)一項(xiàng)信息需同時(shí)查詢兩個(gè)信息系統(tǒng)的問(wèn)題。

  影響三

  國(guó)家安全審查

  自2011年以來(lái),以國(guó)辦發(fā)或商務(wù)部公告的形式頒布的國(guó)家安全審查相關(guān)制度此次獨(dú)立作為第四章納入《外國(guó)投資法》,其效力層級(jí)將從之前的規(guī)范性文件、部門(mén)規(guī)章等提升為法律。除沿襲現(xiàn)有的外國(guó)投資國(guó)家安全審查部際聯(lián)席會(huì)議負(fù)責(zé)制以及一般性審查和特別審查程序外,外資法草案中的國(guó)家安全審查具有以下特點(diǎn):

  國(guó)家安全審查的適用范圍擴(kuò)大。根據(jù)目前的國(guó)家安全審查規(guī)定,國(guó)家安全審查限定在外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)軍工及軍工配套企業(yè),重點(diǎn)、敏感軍事設(shè)施周邊企業(yè)以及關(guān)系國(guó)防安全的其他單位;外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)關(guān)系國(guó)家安全的重要農(nóng)產(chǎn)品、重要能源和資源、重要基礎(chǔ)設(shè)施、重要運(yùn)輸服務(wù)、關(guān)鍵技術(shù)、重大裝備制造等企業(yè),且實(shí)際控制權(quán)可能被外國(guó)投資者取得的情形。此外,盡管一直未能公布國(guó)家安全審查的重點(diǎn)行業(yè)目錄,坊間也曾流傳國(guó)家安全審查主要限于57個(gè)行業(yè)。然而,外資法草案第48條規(guī)定,國(guó)家安全審查將可能適用于“任何危害或可能危害國(guó)家安全的外國(guó)投資”,并未將其局限于外國(guó)投資者將可能取得境內(nèi)企業(yè)實(shí)際控制權(quán)的情形,亦未限制其可能適用的重點(diǎn)行業(yè)。國(guó)家安全審查范圍的擴(kuò)大化和適用標(biāo)準(zhǔn)的缺失可能引發(fā)擔(dān)憂,即任何一個(gè)外國(guó)投資項(xiàng)目都有可能進(jìn)入國(guó)家安全審查程序,從而帶來(lái)監(jiān)管的不透明和不確定性問(wèn)題。

  國(guó)家安全審查的程序與準(zhǔn)入許可程序銜接,同時(shí)也更為具體,更具有可操作性。外國(guó)投資主管部門(mén)在準(zhǔn)入許可審查時(shí)如發(fā)現(xiàn)有國(guó)家安全審查問(wèn)題,將暫停準(zhǔn)入審查,申請(qǐng)移交聯(lián)席會(huì)議進(jìn)行國(guó)家安全審查;外國(guó)投資者可以在提出安全審查申請(qǐng)之前,就有關(guān)程序性問(wèn)題提出預(yù)約商談,提前進(jìn)行溝通;部際聯(lián)席會(huì)議可以依職權(quán)提出國(guó)家安全審查申請(qǐng),并且可以對(duì)在審查程序中隱瞞有關(guān)情況或提供虛假材料、進(jìn)行虛假陳述或外國(guó)投資者違反審查決定條件中的限制性條件實(shí)施投資的情況再次啟動(dòng)安全審查。

  由于法律效力級(jí)別的提高,國(guó)家安全審查明確了司法豁免原則,即針對(duì)國(guó)家安全審查決定不得提起行政復(fù)議和行政訴訟。

  影響四

  實(shí)際控制人以及對(duì)VIE結(jié)構(gòu)潛在的影響

  外資法草案首次從外資角度引進(jìn)實(shí)際控制人概念,對(duì)外國(guó)投資者和中國(guó)投資者的判斷不再單一考慮現(xiàn)行監(jiān)管體系中的注冊(cè)地因素,而是重點(diǎn)考查“實(shí)際控制”因素。根據(jù)“中國(guó)投資者”定義,中國(guó)國(guó)籍的自然人以及受其控制的境內(nèi)企業(yè)將被認(rèn)定為中國(guó)投資者。同時(shí),“控制”的定義也參考了國(guó)際通行的定義方法,包括對(duì)股權(quán)、表決權(quán)或其他權(quán)益的控制,對(duì)決策機(jī)構(gòu)的控制以及通過(guò)合同、信托等方式對(duì)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)、財(cái)務(wù)、人事或技術(shù)施加決定性的影響。根據(jù)前述定義,中國(guó)企業(yè)在涉及海外上市紅籌架構(gòu)時(shí)所使用的可變利益實(shí)體(VIE)結(jié)構(gòu)的法律性質(zhì)和相關(guān)法律風(fēng)險(xiǎn)可能被重新定義。

  VIE結(jié)構(gòu)不僅是中國(guó)企業(yè)海外上市的常用架構(gòu),外國(guó)投資者也時(shí)常通過(guò)該結(jié)構(gòu)規(guī)避對(duì)外資產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入的限制。長(zhǎng)期以來(lái),有關(guān)VIE結(jié)構(gòu)在中國(guó)法律體系下是否合法以及VIE結(jié)構(gòu)下的資金調(diào)撥是中外投資者長(zhǎng)期關(guān)注的焦點(diǎn),同時(shí)海外各主要資本市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)也在不斷考量其可能帶來(lái)的法律和監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)外資法草案中的定義,在VIE結(jié)構(gòu)下,如境內(nèi)企業(yè)的實(shí)際控制人仍為中國(guó)國(guó)籍自然人,則相關(guān)境內(nèi)企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照中國(guó)投資者進(jìn)行管理,而無(wú)需適用準(zhǔn)入許可或信息報(bào)告制度,因此其VIE結(jié)構(gòu)可能將視為合法。相反,如其實(shí)際控制人為外國(guó)投資者,則其境內(nèi)企業(yè)將被視為外國(guó)投資者或外國(guó)投資企業(yè),在未取得準(zhǔn)入許可時(shí)其經(jīng)營(yíng)可能將被視為違法。

  但是,作為歷史遺留問(wèn)題,對(duì)于《外國(guó)投資法》生效前已經(jīng)以VIE形式在海外成功上市的公司或者在中國(guó)境內(nèi)運(yùn)營(yíng)的由外國(guó)投資者控制的企業(yè),如其境內(nèi)企業(yè)所從事的投資仍落入負(fù)面清單將如何處理,外資法草案并未給出明確答案,而是在征求意見(jiàn)稿說(shuō)明中提及將綜合考慮各方反饋?zhàn)鞒鰶Q定。

  根據(jù)我們的推測(cè),因現(xiàn)有使用VIE結(jié)構(gòu)的公司多對(duì)于行業(yè)及社會(huì)各方面具有廣泛的影響力,對(duì)之前以協(xié)議控制方式操作且已上市的外國(guó)投資,判定其規(guī)避法律并且要求拆除VIE結(jié)構(gòu)的可能性相對(duì)較小,未來(lái)監(jiān)管和立法可能會(huì)采取謹(jǐn)慎的態(tài)度,基于實(shí)踐中不同的情形予以具體考量作出決策。

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