楊久棟

　　產(chǎn)權(quán)期限是產(chǎn)權(quán)制度安排的重要內(nèi)容。設(shè)計合理的產(chǎn)權(quán)期限，不僅影響資源配置效率和財產(chǎn)占有秩序，也與各項產(chǎn)權(quán)權(quán)能的有效運行緊密相關(guān)。十七屆三中全會以來，中央提出穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變，并多次重申和強(qiáng)調(diào)要明確“長久不變”的具體內(nèi)涵。當(dāng)務(wù)之急，應(yīng)從市場經(jīng)濟(jì)法則和現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論出發(fā)，按照十八屆四中全會提出用法治思維和法治方式治理國家的方針指向，加快頂層設(shè)計和立法突破，把延長產(chǎn)權(quán)期限作為農(nóng)地制度創(chuàng)新的著力點，為農(nóng)地產(chǎn)權(quán)關(guān)系穩(wěn)定和順暢高效運行提供堅實有力的法律保障。

　　一、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)期限安排應(yīng)從公平和效率之間尋找新的平衡。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)配置及其期限長短，是國家經(jīng)濟(jì)增長、糧食安全和社會穩(wěn)定的重要因素。作為體現(xiàn)公平價值的社會保障功能，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)期限立法圍繞著平均分配、定期調(diào)整、限制交易的短期化路徑展開；作為體現(xiàn)效率價值的生產(chǎn)要素功能，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)期限立法則圍繞產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定、規(guī)模經(jīng)營和流轉(zhuǎn)順暢的理念展開。未來農(nóng)地產(chǎn)權(quán)期限立法，應(yīng)在農(nóng)地經(jīng)濟(jì)屬性和社會保障屬性之間尋找新的平衡，即強(qiáng)化農(nóng)地產(chǎn)權(quán)安排的“經(jīng)濟(jì)效率”目標(biāo)，兼顧農(nóng)地社會保障的公平價值目標(biāo)，循序漸進(jìn)地延長農(nóng)地產(chǎn)權(quán)期限。

　　二、確定不同類別農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的合理期限。農(nóng)村集體承包地、宅基地和集體建設(shè)用地的權(quán)利主體、使用方向、管理制度等存在較大區(qū)別，應(yīng)根據(jù)實際情況設(shè)立差別化的農(nóng)地期限制度。

　　一是承包經(jīng)營權(quán)期限初步統(tǒng)一延長至70年?！伴L久不變”是具有方向指引功能的政策性語言，要轉(zhuǎn)變?yōu)闇?zhǔn)確表述、可供操作執(zhí)行的“法言法語”，在法律修改過程中必須明確土地承包經(jīng)營權(quán)的具體期限?，F(xiàn)行法律規(guī)定耕地承包期為30年，草地30-50年，林地30-70年。為了土地管理的一致性和方便性，可以借鑒草地、林地較長期限的管理經(jīng)驗，初步將耕地、草地、林地承包期一律延長至70年。

　　二是宅基地使用期限與城市居民居住用地期限統(tǒng)一和并行。我國農(nóng)村宅基地實行“一戶一宅”制度，對農(nóng)民宅基地使用期限沒有限定。這種宅基地管理方式是從節(jié)約利用耕地和保障農(nóng)民基本生存權(quán)做出的立法選擇，與當(dāng)時農(nóng)民生活范圍相對固定、流動性不大的特點相吻合。目前農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移和流動日益加快，宅基地占有和利用方式發(fā)生了巨大變化。隨著城鄉(xiāng)人口流動加快和城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)展一體化推進(jìn)，為強(qiáng)化宅基地使用管理和耕地保護(hù)，應(yīng)參照城市居民住房用地明確合理的使用年限。

　　三是集體建設(shè)用地使用權(quán)期限與城市建設(shè)用地使用權(quán)期限銜接并軌。農(nóng)村建設(shè)用地分為一般建設(shè)用地和經(jīng)營性建設(shè)用地，與城市建設(shè)用地分為劃撥地和出讓地的分類頗為相似。從未來發(fā)展趨勢看，實現(xiàn)城鄉(xiāng)資源要素一體化，城鄉(xiāng)建設(shè)用地“同地同權(quán)同價”是基本方向。應(yīng)按“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”的思路，參照城市劃撥地的方式管理一般性農(nóng)村建設(shè)用地，參照城鎮(zhèn)出讓地方式明確農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地的使用期限。

　　三、明確農(nóng)地產(chǎn)權(quán)“長久不變”的起點。不僅要明確農(nóng)地產(chǎn)權(quán)期限的長短，還要明確相應(yīng)的起止時間。二輪承包期滿是否打亂重分，要統(tǒng)籌考慮各地不同情況區(qū)別對待和區(qū)分處理。對于長期實行“生不增、死不減”模式，農(nóng)戶對現(xiàn)有土地承包關(guān)系充分認(rèn)可，二輪承包期滿可以不做調(diào)整；對于長期實行“大穩(wěn)定、小調(diào)整”模式的地方，可針對歷史遺留問題和個別特殊案例做最后一次小調(diào)整；對于大范圍頻繁調(diào)整，或者土地長期數(shù)量不清、分配不勻的地方，要下大力氣摸清底數(shù)，在群眾充分認(rèn)可的基礎(chǔ)上重新調(diào)整分配。宅基地使用權(quán)起點問題，鑒于每家每戶申請宅基地的時間起點不同，并且農(nóng)村宅基地管理缺乏詳實記載材料，建議以確權(quán)登記日期明確宅基地使用權(quán)的起點。集體一般性建設(shè)用地，可以參照城市劃撥地管理確定起止時間，經(jīng)營性建設(shè)用地根據(jù)土地利用具體時間或確權(quán)登記時間明確其起點。

　　四、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)“長久不變”后要促進(jìn)流轉(zhuǎn)。農(nóng)地承包期限調(diào)整是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)關(guān)系變革的基礎(chǔ)工程，必將對農(nóng)地權(quán)屬、交易和管理等制度變遷產(chǎn)生巨大誘導(dǎo)和促進(jìn)作用。明確農(nóng)地產(chǎn)權(quán)“長久不變”的具體內(nèi)涵后，應(yīng)當(dāng)及時對相關(guān)制度做出適應(yīng)性調(diào)整。

　　一是適時放開農(nóng)地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的限制。進(jìn)一步放開農(nóng)地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓主體限制，只要是依法、自愿、有償?shù)霓D(zhuǎn)讓，都應(yīng)受到法律的認(rèn)可和保護(hù)。值得注意的是，為了防止因流轉(zhuǎn)期限過長造成農(nóng)民失地失業(yè)和失去生活來源，以及流轉(zhuǎn)前后經(jīng)濟(jì)社會情況發(fā)生較大變化形成新的不公平，可以對農(nóng)地流轉(zhuǎn)最長期限做一個限定。

　　二是明確農(nóng)地產(chǎn)權(quán)繼承權(quán)。我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主要采取以戶為單位的家庭享有方式，當(dāng)部分家庭成員死亡后，應(yīng)允許由其合法繼承人享有繼承土地的權(quán)利。

　　三是適時放開農(nóng)地產(chǎn)權(quán)抵押融資限制。立法應(yīng)將農(nóng)地作為擴(kuò)大農(nóng)村有效擔(dān)保物范圍的重點，賦予耕地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)的抵押資格，并以此為基礎(chǔ)改革和重構(gòu)新型的農(nóng)地金融法律制度。

　　五、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)“長久不變”后要健全相關(guān)制度與強(qiáng)化后續(xù)管理。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)期限的調(diào)整，必然誘發(fā)以農(nóng)地為基礎(chǔ)的農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的深刻變化。促進(jìn)正的效用發(fā)揮，抑制負(fù)的效用顯現(xiàn)，關(guān)鍵在于完善配套制度與提高后續(xù)管理水平。

　　一是加快農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法。按照發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)要求，健全以農(nóng)地為基礎(chǔ)的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，依法確定產(chǎn)權(quán)主體、權(quán)利內(nèi)容和具體權(quán)能，前提是明確集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)涵和邊界，清晰界定成員資格、進(jìn)退條件和變動程序，必須盡快啟動農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法立法程序。

　　二是健全耕地保護(hù)和利用管理法律法規(guī)。任何涉農(nóng)涉地立法修法，都要確保國家耕地“紅線”，服務(wù)國家糧食安全戰(zhàn)略。在賦權(quán)同時必須強(qiáng)化監(jiān)管，進(jìn)一步加強(qiáng)耕地保護(hù)和農(nóng)地利用管理，明確農(nóng)地管護(hù)的執(zhí)法主體、執(zhí)法職責(zé)、執(zhí)法手段，確保農(nóng)地科學(xué)、合理和高效利用。

　　三是加快農(nóng)村土地征收征用立法。延長農(nóng)地產(chǎn)權(quán)期限，實質(zhì)上是賦予農(nóng)民更多的利益期待。進(jìn)一步延長農(nóng)地產(chǎn)權(quán)期限，農(nóng)民利益期待更高，保護(hù)農(nóng)地動力更強(qiáng)，要根據(jù)實際情況和考慮合理因素，盡快對農(nóng)地征收征用的有關(guān)法律法規(guī)做出調(diào)整和修改。

　　四是加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)平臺法制建設(shè)。建設(shè)統(tǒng)一開放、競爭有序的農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場體系，是使市場在農(nóng)地資源配置中起決定性作用的基礎(chǔ)。為促進(jìn)土地規(guī)模流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)集約化經(jīng)營，要加快農(nóng)地流轉(zhuǎn)平臺制度建設(shè)，進(jìn)一步建立健全包括農(nóng)地產(chǎn)權(quán)登記、交易指導(dǎo)、價格評估、金融擔(dān)保、糾紛調(diào)處在內(nèi)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)法律制度體系。