近日，《關于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》印發(fā)，標志著我國農(nóng)村土地制度改革即將進入試點階段。作為農(nóng)村土地制度改革的基礎性工作，全面開展土地確權登記頒證工作進展卻不盡如人意。到底是什么拖了這項基礎性改革的“后腿”？

　　全面開展土地確權登記頒證，從首次提出到現(xiàn)在，已經(jīng)進入第三年，雖然學界和各地方的呼聲很高，但迄今為止已確定完成的省份寥寥無幾。究其原因，首先是一些技術層面難題沒有得到解決。在農(nóng)村土地第二輪承包工作開展時遺留下了一系列問題，由于少數(shù)鄉(xiāng)村干部對承包政策操作不規(guī)范、落實不到位，導致過去“有地無證、有證無地、一地多證、一證多地、無地無證”等現(xiàn)象非常普遍，土地權屬關系十分混亂。更重要的是，近年來實際土地承包經(jīng)營狀況已經(jīng)發(fā)生很大變動，加上登記時出現(xiàn)的瞞報行為，本次確權實測面積與1998年登記的面積出現(xiàn)了大量不吻合。在內(nèi)蒙古一些地區(qū)，實測農(nóng)田面積甚至出現(xiàn)比二輪承包登記面積多出將近兩倍的情況。產(chǎn)權不清、權責不明導致本次確權中扯皮現(xiàn)象叢生，極大降低了工作效率。

　　其次是農(nóng)民是否愿意的問題。在實際確權登記過程中，農(nóng)民本身的意愿和配合度至關重要。很多農(nóng)民對于土地制度改革能夠接受的底線是“土地不能失，利益不能損”，而現(xiàn)有的確權形式增加了他們的擔憂，尤其是“確權確股不確地”的模式。所謂“確權確股不確地”，是指落實農(nóng)民土地的股份權和收益權，不落實農(nóng)民具體承包的土地面積，這樣做有利于減少土地入市時分家分戶談判的成本。但是，一些農(nóng)民卻擔心自己以后會無地可種，尤其是對于此前擁有承包地的農(nóng)民來說，利益有可能受損，因此這些農(nóng)民對確權登記的配合意愿很低。

　　此外還有地方政府的意愿問題。確權會對一些地方政府未來工作的開展造成影響，尤其是在征地方面的難度將大幅增加。過去的一些征地工作，把農(nóng)民排斥在土地增值收益分配之外，農(nóng)民既不能決定土地的賣與不賣，也不能與買方平等談判價格。確權以后，可以在一定程度上防止此前的亂征地等侵權行為，能夠在一定程度上起到保護農(nóng)民利益的作用。但很多地方政府難以適應這種變化，因此開展確權的積極性受到影響。

　　最后是法律法規(guī)配套問題。這是非常復雜的系統(tǒng)性工程，如“承包關系長久不變”的法律表達到底是什么，未來簽訂承包合同的期限有沒有限制等，都還有待確定。在這種情況下，很多縣市不敢擅自探索。

　　按計劃，今年我國確權登記頒證試點將在去年三個省全面推進的基礎上，再選擇8到10個省份，登記面積達到5億畝左右，基本會覆蓋全國四分之一的農(nóng)地。而中央給出的時間表是五年內(nèi)結束確權登記頒證工作。但是，如果不能有效地解決確權過程中的難點問題，更快出臺提高確權效率的政策法規(guī)，那么確權的目標能否保質保量完成，筆者認為將會打上一個大大的問號。