原標(biāo)題：宅基地粗放使用問題突出 部分村農(nóng)房閑置十之八九

　　突破“底線”的宅基地向何處去

　　一戶一宅、人均面積限制和建設(shè)報批管理三條“底線”被突破，但宅基地利用變粗放為集約的過程不應(yīng)異化成為對農(nóng)民利益的再一次剝奪

　　如何合理地集約利用規(guī)模巨大的農(nóng)村閑置和粗放利用的建設(shè)用地，已成為應(yīng)對當(dāng)前建設(shè)用地緊張的重要課題。

　　記者近期在廣東、河南、湖南、浙江和黑龍江等地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前我國農(nóng)村宅基地利用和管理中呈現(xiàn)出一戶一宅、人均面積限制和建設(shè)報批管理“底線”被突破的現(xiàn)象，部分村莊農(nóng)房嚴(yán)重閑置浪費(fèi)，宅基地的粗放使用問題突出。

　　隨著用地指標(biāo)越來越緊張，各地挖潛從農(nóng)村宅基地中騰挪城市新增建設(shè)用地指標(biāo)已成為現(xiàn)實(shí)之選，這也有利于充分利用農(nóng)村宅基地，但基層干部指出，必須警惕地方在城市化、工業(yè)化擴(kuò)張的沖動下，將宅基地的集約節(jié)約利用異化成為對農(nóng)民利益的再一次剝奪。

　　部分村落農(nóng)房閑置十之八九

　　記者各地實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些村莊農(nóng)房閑置情況突出，尤其是“空心村”和偏遠(yuǎn)山區(qū)舊村。

　　在廣東省清遠(yuǎn)市陽山縣江英鎮(zhèn)大橋村，記者發(fā)現(xiàn)一片舊農(nóng)房建筑群，其中絕大部分的房屋因年代已久，老化破損嚴(yán)重，一些房屋甚至已經(jīng)完全倒塌，沒有清理的房梁和斷壁殘?jiān)逊e在一起。村民黃水發(fā)說，這片房屋有100多間，目前只有一戶還住在這片舊建筑中，這些房屋長的已經(jīng)十幾年無人住，短的也有四五年。

　　陽山縣是廣東省北部經(jīng)濟(jì)較差的縣，分管土地的陽山縣江英鎮(zhèn)武裝部長鄺其鋒說，江英鎮(zhèn)有15個村委會，325個村小組，一般一個村小組就是一個聚居的小村落。因?yàn)楫?dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)落后，大部分的人要么到珠三角地區(qū)謀生，要么到鎮(zhèn)上或者縣里居住。目前江英鎮(zhèn)有100多個空心村，絕大多數(shù)基本無人住，有的村還剩三五戶人居住，有的只有一兩戶，還有些村甚至完全沒人住。上坪村300多間農(nóng)房，現(xiàn)在只有十來家人住。

　　濟(jì)源市是農(nóng)業(yè)大省河南城鎮(zhèn)化速度較快的城市，山區(qū)宅基地閑置相對突出。濟(jì)源市城鄉(xiāng)一體化辦公室副主任盧新科說，有的是建了新宅不愿退出祖屋，有的舉家在外導(dǎo)致常年宅院荒蕪。因宅基地流轉(zhuǎn)條件嚴(yán)格，已定居城鎮(zhèn)的居民不能將合法擁有的宅基地流轉(zhuǎn)出去，出現(xiàn)宅基地空置、空心村。

　　據(jù)國土資源部介紹，我國農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)模大，布局分散，利用效率偏低的局面尚未根本扭轉(zhuǎn)，農(nóng)村空閑住宅面積約占村莊建設(shè)用地總量的10%～15%。

　　“一戶多宅”“破線超標(biāo)”多發(fā)

　　我國土地管理法明確規(guī)定，農(nóng)民一戶只能擁有一處住宅，但在實(shí)際中，因各種合法或不合法的原因，全國各地都不同程度地存在“一戶多宅”、“破線超標(biāo)”現(xiàn)象。全國第二次土地調(diào)查的最新數(shù)據(jù)顯示，我國農(nóng)村村莊用地人均達(dá)到240平方米，超過了國家標(biāo)準(zhǔn)的上限。

　　部分“一戶多宅”和人均面積超標(biāo)是歷史原因造成的。例如，在1998年中央出臺《關(guān)于繼續(xù)凍結(jié)非農(nóng)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目占用耕地的通知》之前，不少地區(qū)農(nóng)民建房基本不受政策限制，已建成房屋的人均面積與后來的相關(guān)規(guī)定沖突。

　　一些“一戶多宅”或人均面積超標(biāo)是因繼承或捐贈后，農(nóng)村宅基地收回“無力”導(dǎo)致。在西部某地，記者遇到一位名叫陳文武的農(nóng)民，現(xiàn)在有一套面積為146.5平方米的房屋，其父親的名下有一處六間老房子，已經(jīng)在事實(shí)上分割給陳文武三兄弟，每人兩間，但尚未辦理產(chǎn)權(quán)分割。

　　按照規(guī)定，陳文武三兄弟擁有新的宅基地后，其父的宅基地將被村集體收回，陳文武兄弟只能繼承農(nóng)房。當(dāng)?shù)貒敛块T管理人員坦承，要沒有房屋才能收回宅基地，陳文武不能重建房屋但可以維護(hù)，“要回收，不知哪年哪月了”。

　　違建私建是導(dǎo)致“一戶多宅”或人均面積超標(biāo)的另一重要因素。由于管理不規(guī)范、不到位，缺乏規(guī)劃引導(dǎo)，在不少地區(qū)，農(nóng)民建房出現(xiàn)了無序、亂占亂建的情況，非法買賣農(nóng)村宅基地現(xiàn)象多發(fā)，小產(chǎn)權(quán)房等問題明顯。

　　廣州市國土資源和房屋管理局曾對市內(nèi)118個行政村宅基地情況做過調(diào)查，發(fā)現(xiàn)廣州農(nóng)村一般一戶人家有1.42棟建筑，在“城中村”區(qū)域內(nèi)“一戶多宅”情況突出。在白云區(qū)甚至出現(xiàn)一戶18宅，最高的一塊宅基地修了28層樓的情況。

　　江西鷹潭市對全市33個鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展了一項(xiàng)針對違法違規(guī)農(nóng)房的“三清理一整治”的活動，截至今年8月中旬，清查出從2008年以來各類違建1.1萬宗，面積達(dá)2600多畝。

　　專家認(rèn)為，宅基地運(yùn)行基礎(chǔ)和管理制度的不匹配是導(dǎo)致一系列問題出現(xiàn)的深層次原因。西南政法大學(xué)副校長劉俊說，我國土地運(yùn)行的市場化越來越高，但現(xiàn)行管理制度的核心還是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的管理體制。

　　基層執(zhí)法面臨困境

　　對農(nóng)村宅基地的管理，主要集中于新建房屋審批方面。盧新科介紹，按照國家和河南省有關(guān)規(guī)定，濟(jì)源市執(zhí)行的面積標(biāo)準(zhǔn)分為三個類型，平原和城市規(guī)劃區(qū)一戶是80平方米以內(nèi)，丘陵地區(qū)是120平方米，山區(qū)則是150平方米。院壩、豬圈等不列入宅基地范圍，其他輔助性建筑村里按照風(fēng)俗約定。

　　隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)家樂等經(jīng)營性用地越來越多。這些土地很多都利用了原來的輔助性建筑如院壩等，農(nóng)忙時作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用，經(jīng)營時就成為經(jīng)營的場地。盧新科對記者表示，按照現(xiàn)有規(guī)定，農(nóng)民經(jīng)村里同意后可以免費(fèi)使用一定的輔助用地，合理合法。但如果不管，這些輔助性用地會越來越多，個體看似不多，但積沙成塔，最終規(guī)模會很大。

　　按照規(guī)定程序，農(nóng)民要建房先是需要自己向村里提出申請，村里公布無反對意見后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)查確認(rèn)沒有權(quán)屬糾紛后，報縣一級審查土地是否符合規(guī)劃，批準(zhǔn)后農(nóng)民可以開始建設(shè)。建設(shè)完工之后，需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土所再次核查是否符合規(guī)定，然后再發(fā)放產(chǎn)權(quán)證書。

　　但如果農(nóng)民在拿到證書后自己再私下擴(kuò)建，就很難管理?！斑@種私下擴(kuò)建很難依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土所巡查到，主要靠村里舉報，但如果沒有利益糾紛，村民一般是不會舉報的。在農(nóng)民的意識里，我在我的地上建房，跟你有什么關(guān)系，國家的政策跟隔壁建房有什么關(guān)系？”廣東省清遠(yuǎn)市陽山縣國土局副局長黃振杰說。

　　面對宅基地管理中出現(xiàn)的問題，廣東陽山縣、河南濟(jì)源市的一些基層干部在接受記者采訪時均反映“執(zhí)法難”。有的農(nóng)民是明知道不行而違建，這些房子有些在路邊，還有在大田里面建。國土部門下達(dá)停建通知，但依舊無法阻止。“你不可能天天24小時守在那里。你一走，他幾天就把房子建起來了。”

　　在沒有批準(zhǔn)的情況下，一些農(nóng)民違法占地違規(guī)建設(shè)，地方干部唯有靠定期不定期的巡查來制止，但不敢強(qiáng)制拆房?！澳悴鹆怂姆孔樱≡谀睦?？有些原來住的是危房，你要他住回去，出了事誰負(fù)責(zé)？”一位鎮(zhèn)干部告訴記者，他們曾有拆除房屋的案例，但拆后農(nóng)民就天天到國土所來鬧，搞得班都沒辦法上。而且“現(xiàn)在農(nóng)村建房也不便宜，農(nóng)民最少也要攢十年八年才夠錢。你拆房子，那是要拼命的?！?/p>

　　宅基地流轉(zhuǎn)探索應(yīng)避免農(nóng)民利益受損

　　基層管理干部及有關(guān)專家認(rèn)為，我國宅基地閑置、突破管理底線等問題原因復(fù)雜，對此應(yīng)分類處理，并且對不同區(qū)域要采取差別化的措施。建議選取一些典型地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，探索宅基地退出機(jī)制、適當(dāng)擴(kuò)大宅基地流轉(zhuǎn)范圍等市場化管理手段。

　　對歷史原因造成的“一戶多宅”、人均面積超標(biāo)，不能使用強(qiáng)制手段。建議通過合適的方式給予一定的補(bǔ)償讓農(nóng)民主動退出不合規(guī)定部分；對違規(guī)違法的建筑，必須進(jìn)行清理和查處，尤其是對城鄉(xiāng)結(jié)合部為謀取經(jīng)濟(jì)利益而亂占土地的小產(chǎn)權(quán)房等違法建筑，需要堅(jiān)決拆除。

　　對于閑置宅基地，大多數(shù)地方干部建議通過市場導(dǎo)向自然退出，避免行政強(qiáng)推。濟(jì)源市農(nóng)委辦主任李軍玲說，農(nóng)村房屋、宅基地之所以閑置，是因?yàn)闆]有市場流通。這是我國現(xiàn)行土地制度管理下，城市化發(fā)展的一個過程，不能通過行政手段跳過這一過程。

　　在增減掛鉤等政策下，各地都在通過宅基地的復(fù)墾等方式為城市建設(shè)用地騰挪指標(biāo)，一些地方也在探索宅基地的退出機(jī)制。濟(jì)源市國土局農(nóng)村宅基地管理辦公室負(fù)責(zé)人翟麗霞說，濟(jì)源國土局對200多個村莊做過調(diào)查，90%的農(nóng)民不愿意退出宅基地。愿意退出的10%中，一是年輕人，由于孩子的教育、城市的醫(yī)療條件等原因，愿意退出宅基地，但條件較高，要求房屋等面積置換到城區(qū)，補(bǔ)償款除裝修外還得要有結(jié)余；二是達(dá)到立戶條件，村內(nèi)受條件制約沒有宅基地的群眾，愿意進(jìn)社區(qū)或市區(qū)優(yōu)惠安置；三是位于重污染區(qū)的村莊，多數(shù)愿意退出宅基地，但都要求安置到城區(qū)。

　　由此來看，農(nóng)村宅基地退出機(jī)制一方面依賴于市場化手段，另一方面則需要教育、醫(yī)療等社會保障條件的匹配對接，要讓退出宅基地的農(nóng)民的利益不因此而受損。重慶市有“地票”制度；浙江樂清突破“農(nóng)房只能在同村社員之間買賣”的限制，將買賣范圍擴(kuò)大為全市農(nóng)業(yè)戶口人員；廣州市今年4月出臺了《關(guān)于土地節(jié)約集約利用的實(shí)施意見》，提出建立宅基地退出和激勵機(jī)制，成片的閑置、低效宅基地用地可改為村經(jīng)濟(jì)發(fā)展留用地，原產(chǎn)權(quán)人可按宅基地基底面積折算成股份，獲得收益分成；廣東省正在制定宅基地管理新辦法，準(zhǔn)備嘗試允許宅基地在鎮(zhèn)域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)。

　　部分地方基層管理干部認(rèn)為，在資源約束和集約用地的背景下，可以采用試點(diǎn)，在定點(diǎn)區(qū)域謹(jǐn)慎、有條件地打開一定的口子，探索擴(kuò)大宅基地流轉(zhuǎn)范圍，建立城鄉(xiāng)土地交易平臺，通過市場化的手段更高效地配置土地資源。但是，“這些土地集約利用后的利益必須要讓農(nóng)民能享受到，不能讓其成為再一次對農(nóng)民利益的剝奪?！钡喳愊颊f。(文/《瞭望》新聞周刊記者吳濤李松 王政潘祺丁銘葉鋒)