朱啟臻

　　要賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，土地是核心。當(dāng)前，有些觀點認(rèn)為耕地可以成為獲得收益的財產(chǎn)，可以成為增加財產(chǎn)性收入的重要手段?，F(xiàn)實中很多地方熱衷于促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，一方面為農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營和現(xiàn)代化改造創(chuàng)造條件，另一方面在流轉(zhuǎn)中自覺或不自覺地推高了地價，一些地方還制定了土地流轉(zhuǎn)最低保護價。然而，在較高的土地流轉(zhuǎn)價格下，單純的糧食經(jīng)營難以維持運轉(zhuǎn)，于是就為非農(nóng)化和非糧化埋下了隱患。這就促使我們反思這樣的問題：農(nóng)地的功能到底是什么？耕地的財產(chǎn)權(quán)從何而來？農(nóng)民和耕地到底是什么關(guān)系？

　　在封建土地制度下，耕地是農(nóng)民最為重要的財產(chǎn)，置房買地是農(nóng)民財富最主要的體現(xiàn)。土地不僅為所有者提供基本需求保障，還可以租給他人，獲得地租。最早人們視地租為“土地耕種者的收獲除去成本之后的剩余”（威廉·佩蒂），后又認(rèn)為地租是“農(nóng)產(chǎn)品價格提高的結(jié)果”（李嘉圖）。而在今天看來，從經(jīng)濟學(xué)意義上解釋地租，似乎很多現(xiàn)象是難以解釋的。地租是剩余嗎？地租是勞動創(chuàng)造的嗎？在現(xiàn)實中部分地租已經(jīng)嚴(yán)重超出耕地產(chǎn)值的事實需要我們重新認(rèn)識地租的概念，以及附著在耕地上的農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)和國家農(nóng)業(yè)安全問題。

　　要準(zhǔn)確理解當(dāng)代耕地地租問題，需要認(rèn)識兩個問題。一是耕地的性質(zhì)與功能，二是農(nóng)民與耕地的關(guān)系。當(dāng)今社會，耕地不僅是農(nóng)民增收的手段，而且是國家實現(xiàn)農(nóng)業(yè)安全的保證。農(nóng)業(yè)作為人類生存的基礎(chǔ)，在一個國家內(nèi)部本質(zhì)上是作為公共產(chǎn)品來體現(xiàn)的。我們國家實行最嚴(yán)格的耕地保護制度，劃定了基本農(nóng)田，實行農(nóng)地用途管制制度。因此，耕地不是一般意義的商品，農(nóng)業(yè)產(chǎn)品也不是完全的可以任意由市場調(diào)節(jié)。國際上對農(nóng)業(yè)安全有個定義：在一個國家內(nèi)部，任何人在任何時候都買得起，也買得到足夠的農(nóng)產(chǎn)品。這個任何人，當(dāng)然包括窮人，首先是窮人買得起。這就限制了農(nóng)產(chǎn)品作為商品生產(chǎn)的特征，在本質(zhì)上它不遵守“物以稀為貴”的商品交換原則。因此，十三億人龐大的糧食需求在任何時候都是國家戰(zhàn)略的最重要部分。因此，盡管可以通過農(nóng)業(yè)獲得較高收益，但是從保障糧食需求的政治安全角度出發(fā)，在單位面積產(chǎn)量提高空間有限的前提下，必須保證一定面積的糧食生產(chǎn)，這在一定程度上壓縮了通過農(nóng)業(yè)獲得暴利的程度和空間。任何一個國家，對主要農(nóng)產(chǎn)品的價格都不會放任自由，這是農(nóng)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)最本質(zhì)的區(qū)別。

　　土地對農(nóng)民來說有兩層意義：一是耕地對農(nóng)民的意義。耕地對農(nóng)民的意義不在于其財產(chǎn)意義，而是對農(nóng)民生活的保障，這是比任何財產(chǎn)都重要而穩(wěn)定的保障，是最為基礎(chǔ)的保障。也可以說是為農(nóng)民提供穩(wěn)定的生活來源，或理解為穩(wěn)定的就業(yè)途徑。有了一塊地，農(nóng)民就有了基本的生活來源，就可以衣食無憂，就有事情可做，就有精神寄托，就可以老有所為、老有所樂。這是用財產(chǎn)價值難以衡量的，當(dāng)農(nóng)民失去土地，也就失去了生活的來源以及依托土地的物質(zhì)生活與精神生活，失去土地卻沒有相應(yīng)的市場價格補償標(biāo)準(zhǔn)。如果要給失地農(nóng)民補償，不是獲得所謂類似地租的財產(chǎn)收入，而是要提供穩(wěn)定就業(yè)、養(yǎng)老與生活保障。

　　二是農(nóng)民對耕地的義務(wù)與責(zé)任。即農(nóng)民具有把耕地利用好、保護好，為國家生產(chǎn)出符合需要的農(nóng)產(chǎn)品的義務(wù)與責(zé)任；因此，不允許荒蕪?fù)恋兀辉试S改變土地的用途，不使土地肥力下降，不破壞耕地。國家為了補償農(nóng)民應(yīng)盡義務(wù)和責(zé)任而付出的成本或受到的損失，各個國家普遍的措施是給農(nóng)民補貼。在農(nóng)業(yè)公共產(chǎn)品性質(zhì)下（當(dāng)然也可以延伸為農(nóng)地的公益性），沒有政府補貼，農(nóng)民是難以獲得社會平均收入的。

　　但是，在理論和現(xiàn)實中，對農(nóng)民與耕地的關(guān)系中的認(rèn)識往往存在一定偏差。有的過度主張耕地財產(chǎn)權(quán)，有的過度強調(diào)耕地國有屬性。過度主張耕地的財產(chǎn)權(quán)，再加上行政力量和工商資本的共同推動，致使流轉(zhuǎn)租金不斷提高，不僅會使農(nóng)業(yè)經(jīng)營難以為繼，也可能會傷害農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展和農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的積極性。要維持高地租條件下的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，政府還可能要付出土地流轉(zhuǎn)補貼、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補貼等代價。另一方面，個別地方以發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為名，強推流轉(zhuǎn)耕地，給農(nóng)民提供的除了地租，缺少其他保障。這兩種不合意狀態(tài)的出現(xiàn)，與錯誤的農(nóng)地關(guān)系不無關(guān)系。無論哪種狀態(tài)都是對農(nóng)業(yè)、對農(nóng)民不利的，應(yīng)該盡量避免。

　　基于以上分析，從農(nóng)業(yè)公共產(chǎn)品視角和耕地財產(chǎn)權(quán)角度出發(fā)，當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)需要處理好以下問題。

　　首先，要靈活穩(wěn)妥處理附著在耕地上的個體權(quán)利與公共義務(wù)。耕地對承包者來說是權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一，不能只強調(diào)權(quán)利，而忽視義務(wù)，土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，不是權(quán)利和義務(wù)的分離。對耕地數(shù)量、質(zhì)量的保護義務(wù)并不能因承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離而喪失。因此，要通過完善的社會保障制度和土地退出機制為促進(jìn)土地增值和農(nóng)業(yè)增效鋪路。做到既讓農(nóng)民有穩(wěn)定的財產(chǎn)權(quán)和社會保障，也不影響耕地的安全。農(nóng)業(yè)經(jīng)營者不應(yīng)為流轉(zhuǎn)土地付出超過正常市場價的費用，這樣才能促進(jìn)農(nóng)業(yè)有競爭力、可持續(xù)的發(fā)展。在農(nóng)民處于弱勢群體的現(xiàn)實情況下，尤其要強調(diào)不能以任何理由強迫其流轉(zhuǎn)出土地。

　　其次，農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)主要體現(xiàn)在土地轉(zhuǎn)變用途和增值過程，而不是流轉(zhuǎn)過程。因此，在土地轉(zhuǎn)變用途和增值之后，農(nóng)民應(yīng)該獲得足夠的財產(chǎn)權(quán)保障，這種財產(chǎn)權(quán)益本質(zhì)上是對失地農(nóng)民就業(yè)、生活、養(yǎng)老、醫(yī)療等保障的補償。2014年中央一號文件明確指出，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，這些權(quán)利包括農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)以及農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)。要在改革和發(fā)展過程中不斷提高農(nóng)業(yè)的附加值，農(nóng)民在集體建設(shè)用地收益分配過程中的權(quán)重，讓農(nóng)民通過多種多樣的制度設(shè)計增加財產(chǎn)性收入。

　　第三，自發(fā)流轉(zhuǎn)形成家庭農(nóng)場有助于農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在眾多的土地流轉(zhuǎn)方式中，流轉(zhuǎn)給自己的親戚、朋友、鄰里等，成本最低，穩(wěn)定性較強。這種流轉(zhuǎn)是自然發(fā)生，自發(fā)形成，自愿流轉(zhuǎn)的，更有利于社會穩(wěn)定，也更有利于土地保護，因此要通過市場機制引導(dǎo)農(nóng)民自發(fā)流轉(zhuǎn)土地。流轉(zhuǎn)給農(nóng)民，進(jìn)而形成家庭農(nóng)場有利于農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。家庭農(nóng)場既保留了家庭經(jīng)營的優(yōu)勢，又部分克服了小農(nóng)戶的弊端。家庭農(nóng)場規(guī)模是適度的規(guī)模經(jīng)營，有助于激發(fā)家庭農(nóng)場對的科技、組織、金融、農(nóng)業(yè)機械的需求，便于構(gòu)建可持續(xù)農(nóng)業(yè)的制度保證。同時家庭農(nóng)場也是經(jīng)營成本最低，對農(nóng)業(yè)貢獻(xiàn)最有效的組織形式。政府通過扶持、引導(dǎo)土地向家庭農(nóng)場流轉(zhuǎn)應(yīng)該成為未來農(nóng)業(yè)的發(fā)展方向。

　　流轉(zhuǎn)出土地農(nóng)民應(yīng)該獲得適當(dāng)補償。但是，這樣的收入不僅是地租性質(zhì)的收益，流轉(zhuǎn)耕地不僅為土地流轉(zhuǎn)的承讓者提供增收渠道，而且要明確履行耕地保護的義務(wù)主體。

　　（作者單位：中國農(nóng)業(yè)大學(xué)農(nóng)民問題研究所）