■將新聞進行到底

　　文·本報記者 王 怡

　　最近媒體報出，河南省唐河縣2012年度小型農(nóng)田水利工程，中央、省配套資金1600萬元，工期120天，然而截至目前這項工程仍未能投入使用，一些設(shè)施損毀嚴重，導(dǎo)致2014年度大旱時，部分莊家絕收。

　　2014年，在打通農(nóng)田水利“最后一公里”的攻勢下，全國各地興修設(shè)施的熱情高漲。不過，產(chǎn)權(quán)主體、權(quán)責(zé)界定不清晰，長期成為農(nóng)田水利干涸在“最后一公里”的重要原因。近日，記者跟隨水利部組織的中央媒體采訪團考察了貴州、安徽兩省在小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革方面的具體工作。

　　——新聞緣起——

　　形同虛設(shè) 水利設(shè)施遭遇沒人管

　　山清水秀的貴州省并不是缺水的省份，然而貴州省遵義市鳳岡縣河壩村的村民胡玉泉告訴科技日報記者，早些年，國家投資給他們修建了一套完整的供水設(shè)施，由于產(chǎn)權(quán)不明、管理混亂，導(dǎo)致這些水利設(shè)施形同虛設(shè)。“建好的設(shè)施沒人管，這個問題在豐水年份體現(xiàn)不出，但每逢缺水的年份，大家用水就會遇到困難?！?/p>

　　在我國，目前已建成的各類小型水庫超過2000萬處。長期以來，大量小型水利工程存在產(chǎn)權(quán)不明晰、管理主體缺位、責(zé)任不落實、經(jīng)費無著落、工程老化失修等問題，嚴重影響了工程安全運行和效益的充分發(fā)揮。

　　據(jù)水利部的專家介紹，我國水利設(shè)施薄弱、水資源短缺，水價還沒有充分發(fā)揮在水資源節(jié)約保護中的杠桿作用。雖然這幾年對農(nóng)田水利的投資提速，但是農(nóng)田水利“最后一公里”的問題，許多地方一直沒有解決好。另外，農(nóng)村水利項目“重建輕管”現(xiàn)象也制約著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展。

　　針對這些問題，2014年初，水利部印發(fā)了《水利部關(guān)于深化水利改革的指導(dǎo)意見》（簡稱《指導(dǎo)意見》）?！吨笇?dǎo)意見》在水利投入穩(wěn)定增長機制、建立水權(quán)制度和水價機制等10個方面提出了改革舉措。其中，小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革是全面深化水利改革的一項重要任務(wù)，也是關(guān)于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的一項重要內(nèi)容。

　　水利部部長陳雷曾表示，在深化水利改革方面，將穩(wěn)定并增加公共財政投入，落實水利金融支持相關(guān)政策，鼓勵和吸引社會資本投入水利建設(shè)；進一步推進簡政放權(quán)，創(chuàng)新水利公共服務(wù)提供方式，推進流域綜合管理和城鄉(xiāng)水務(wù)一體化管理；在水權(quán)制度建設(shè)和水價改革方面，構(gòu)建水權(quán)交易制度，建立反映水資源稀缺程度和供水成本的價格機制。

　　——核心關(guān)注——

　　明晰權(quán)屬 創(chuàng)新“三權(quán)”剝離

　　位于鳳岡進化鎮(zhèn)臨江村的九龍水庫，是一個小型水庫。通過國家小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革相關(guān)政策，將其產(chǎn)權(quán)明確給村委會。在聽說村委會擁有自主權(quán)后，當(dāng)?shù)劓?zhèn)上的一家生態(tài)農(nóng)業(yè)公司主動找上門，與村委會商洽，希望可以將九龍水庫承包給他們經(jīng)營管理。

　　在取得村委會的一致通過后，九龍水庫明晰了產(chǎn)權(quán)，采取第三方承包經(jīng)營的管理方式。承包水庫的九龍生態(tài)農(nóng)業(yè)開發(fā)有限責(zé)任公司每年上繳承包費到村集體。同時還加強對九龍水庫的打造，提升其旅游觀光價值。在原本貧瘠的水庫下游田地，與涉及到土地流轉(zhuǎn)的33戶群眾協(xié)商，由九龍公司出資將山地修建成山塘，可蓄水10萬立方米，灌溉農(nóng)田200余畝。

　　在投資修建水利設(shè)施的過程中，鳳岡縣所嘗試的創(chuàng)新形式便是將山塘產(chǎn)權(quán)歸群眾集體所有，將山塘作價入股九龍公司，群眾占25%的股份，山塘由九龍公司負責(zé)經(jīng)營管理，年終分紅給33家農(nóng)戶。由于開發(fā)的山塘主要用于觀光生態(tài)，土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶可以優(yōu)先在九龍公司中工作，一方面帶動了當(dāng)?shù)厝罕娋蜆I(yè)，另一方面也盤活了小型水利工程的資產(chǎn)價值。

　　記者在九龍生態(tài)農(nóng)業(yè)開發(fā)有限責(zé)任公司看到了水利工程所有權(quán)證、土地使用權(quán)證、水權(quán)證等三證。讓工程所有權(quán)作為“財產(chǎn)權(quán)”徹底分離出來，明晰所有者主體，工程所依附的集體土地，通過土地使用權(quán)的承包經(jīng)營、流轉(zhuǎn)使用來解決所有者與承包者間的產(chǎn)權(quán)問題及責(zé)任問題；作為工程效益主體的水資源，則通過有償使用或“協(xié)商”獲得水權(quán)，有效破解了小型水利工程特別是小山塘、小水庫產(chǎn)權(quán)難以明晰的難題。

　　眼下，農(nóng)田水利的產(chǎn)權(quán)改革已上升為國家層面的議題。在2014年9月，水利部、發(fā)改委、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于鼓勵和支持農(nóng)民用水合作組織創(chuàng)新發(fā)展的指導(dǎo)意見》，以及多部委聯(lián)合啟動農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革試點工作之后，記者在走訪安徽、貴州兩省發(fā)現(xiàn)，很多農(nóng)田水利建設(shè)項目中，均將“明晰產(chǎn)權(quán)、明確權(quán)責(zé)”寫入項目實施計劃。

　　 管護分離 嘗試招標養(yǎng)護

　　在實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包制之前，農(nóng)村水利工程建設(shè)主要依靠村集體，當(dāng)時的農(nóng)田水利建設(shè)取得了不錯的成效。然而近30年來，由于農(nóng)村集體力量小，沒有經(jīng)費和主動性去建設(shè)，不少地方的農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)停滯不前，甚至出現(xiàn)了倒退。

　　“一條農(nóng)渠會經(jīng)過很多農(nóng)戶和農(nóng)田，產(chǎn)權(quán)難以界定，誰來投資、誰來管護都無法落實?！卑不帐V德縣水務(wù)局副局長彭常勝告訴記者，造成這一問題的關(guān)鍵

　　原因是收益主體、責(zé)任主體不明確，應(yīng)當(dāng)創(chuàng)造新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的積極性，在建設(shè)小型農(nóng)田水利工程時，這些新型主體自身有需要，也有經(jīng)濟實力和管理能力，由他們牽頭建設(shè)并享受國家補貼。

　　廣德縣的野沖水庫，一泓清澈的碧水依偎著干凈堅固的壩體，周圍綠植環(huán)繞。記者了解到，廣德縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)是通過招標的方式選擇水利工程養(yǎng)護公司承擔(dān)水庫維修養(yǎng)護工作的。彭常勝告訴記者，這也是全國第一個嘗試實施水利設(shè)施招投標養(yǎng)護的工程。

　　在安徽，即將開始的農(nóng)田水利建設(shè)將按照明確事權(quán)、改革產(chǎn)權(quán)、多元投入、建管結(jié)合的原則，探索小型水利工程所有權(quán)、使用權(quán)交易平臺試點建設(shè)。安徽水利廳副廳長張肖介紹，安徽省對建成后的小型水利工程，堅持“誰投資、誰所有、誰管理、誰受益”的原則，積極開展小型水利工程管護制度改革，做到了明晰產(chǎn)權(quán)歸屬、管護主體、管護內(nèi)容、管護標準。今后在產(chǎn)權(quán)主體真正到位的基礎(chǔ)上，將進一步采取多種形式，搞活經(jīng)營權(quán)，提高管護效率。

　　——專家觀點——

　　轉(zhuǎn)變模式 用“活”水利設(shè)施

　　我國農(nóng)田水利建設(shè)歷史欠賬多、薄弱環(huán)節(jié)多、積累矛盾多，農(nóng)業(yè)抗御自然災(zāi)害能力較低，農(nóng)田水利嚴重滯后且建設(shè)標準較低，配套不全、老化失修嚴重、設(shè)施不足等問題十分突出。同時，農(nóng)村經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)的深刻變化，給農(nóng)田水利基礎(chǔ)建設(shè)和管護帶來了新的困難和問題。

　　對此，武漢大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院教授李雪松就曾指出，明確農(nóng)民、農(nóng)民合作組織和村集體組織作為小型農(nóng)田水利項目建設(shè)和管護的主體單位是水利制度改革的重要一環(huán)。應(yīng)改變傳統(tǒng)的“集體所有、集體收益、集體出資”管護模式，根據(jù)農(nóng)田水利設(shè)施的規(guī)模、投資來源、現(xiàn)狀和效益等情況，在做好資產(chǎn)評估的基礎(chǔ)上，按照公開、公正、公平的原則，按照受益對象和范圍，將財政投資形成的資產(chǎn)轉(zhuǎn)為集體股權(quán)，或者量化為受益農(nóng)戶的股份。按照“誰受益、誰負責(zé)”的原則，通過分攤、公約或競拍等方式將管護責(zé)任分解落實到項目受益村民、農(nóng)民專業(yè)合作組織或承包經(jīng)營單位。

　　除了由政府主導(dǎo)的管護模式外，李雪松認為，因地制宜，分類指導(dǎo)，培育多種形式的新型管護模式也是可以嘗試的。比如經(jīng)營承包模式，以“承包確權(quán)”為核心，將小型農(nóng)田水利設(shè)施的經(jīng)營權(quán)承包到農(nóng)戶；村民“自選、自建、自管、自用”模式，由村集體申報農(nóng)田水利項目，并選舉項目建設(shè)理事會負責(zé)組織施工、材料采購、設(shè)備租賃和財務(wù)管理；用水戶協(xié)會管護模式，成立農(nóng)民用水協(xié)會，通過征收水費，組織管護農(nóng)田水利設(shè)施；專業(yè)化管護隊伍模式，水管單位推行管養(yǎng)分離，組成專業(yè)養(yǎng)護隊；委托企業(yè)管護模式，涉農(nóng)企業(yè)簽訂流轉(zhuǎn)土地范圍內(nèi)小農(nóng)水工程托管協(xié)議，在產(chǎn)權(quán)歸集體的基礎(chǔ)上管護流轉(zhuǎn)土地范圍內(nèi)農(nóng)田水利設(shè)施；合作社模式，建立水利專業(yè)合作社，服務(wù)農(nóng)田水利建設(shè)和管護。

　　就像采訪中基層水務(wù)干部所說，“沒有一個中藥方子包治百病”，我國水利設(shè)施制度建設(shè)要在積極的探索中不斷前進發(fā)展，把水用活、用好才是最根本目的。