昨天上午，全國人大常委會第十二次會議召開，再次審議立法法修正案(草案)(以下簡稱“二審稿”)。二審稿規(guī)定因行政管理迫切需要，可先制定地方政府規(guī)章，兩年后需繼續(xù)實(shí)施的，要提請本級人大或其常委會制定地方性法規(guī)。

　　草案還規(guī)定，沒有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)依據(jù)，地方政府不能設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加義務(wù)的規(guī)范。此外，二審稿明確，稅種、納稅人、征稅對象、計(jì)稅依據(jù)、稅率和稅收征收管理等稅收基本制度只能由法律規(guī)定。京華時報記者孫乾新華社

　　□亮點(diǎn)一

　　規(guī)章不得隨意設(shè)定減增公民權(quán)義規(guī)范

　　【立法討論】

　　根據(jù)法律規(guī)定，地方性法規(guī)只需與法律、行政法規(guī)不抵觸，地方有充分的立法自主權(quán)，但是地方政府規(guī)章必須依據(jù)上位法，不得在上位法之外增加規(guī)定。

　　審議時有意見稱，涉及公民權(quán)利義務(wù)的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)制定地方性法規(guī)，但制定了地方政府規(guī)章，建議進(jìn)一步明確地方政府規(guī)章與地方性法規(guī)的權(quán)限劃分。

　　政法大學(xué)教授朱維究稱，對公民權(quán)利進(jìn)行限制的，必須由人大立法;限制政府權(quán)力的，政府可以制定規(guī)章。

　　【草案確定】

　　對此，草案二審稿對地方政府規(guī)章還作出限制性規(guī)定:沒有法律、行政法規(guī)、地方性法律依據(jù)，地方政府規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范。

　　二審稿同時規(guī)定，應(yīng)當(dāng)制定地方性法規(guī)但條件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府規(guī)章。規(guī)章實(shí)施滿兩年需要繼續(xù)實(shí)施規(guī)章所規(guī)定的行政措施的，應(yīng)當(dāng)提請本級人大或其常委會制定地方性法規(guī)。

　　■本市現(xiàn)狀

　　尾號限行已存在6年

　　在現(xiàn)實(shí)生活中，本市居民對“工作日機(jī)動車尾號限行”體會頗深。

　　2014年3月中旬，北京市政府召開常務(wù)會議，研究繼續(xù)實(shí)施工作日高峰時段區(qū)域限行交通管理措施等事項(xiàng)。決定從4月11日至2015年4月10日，北京繼續(xù)實(shí)施工作日高峰時段區(qū)域限行措施，即在工作日早上7時到晚上8時期間，五環(huán)路以內(nèi)道路機(jī)動車按車牌尾號限行。

　　尾號限行措施從2008年10月11日開始，北京開始實(shí)施工作日五日制尾號限行措施。此后該措施被屢次延長。

　　該決定以《通告》的形式對市民公布，通告中表示，其根據(jù)《中華人民共和國道路交通安全法》和《北京市大氣污染防治條例》有關(guān)規(guī)定做出。

　　市交通委相關(guān)負(fù)責(zé)人在接受媒體采訪時也表示，按目前交通需求，在沒有更有效的治堵措施出臺之前，繼續(xù)實(shí)施工作日高峰時段區(qū)域限行措施非常必要。

　　■專家說法

　　限行或?qū)⑸仙秊榉ㄒ?guī)

　　北京大學(xué)法學(xué)院教授王錫鋅接受京華時報記者采訪時表示，立法法二審稿增加的上述內(nèi)容，實(shí)際是承認(rèn)了地方管理的需要給予其一定的治理空間，但同時，如果關(guān)系到公民合法權(quán)利和義務(wù)的情況，要于法有據(jù)，因此做出上述規(guī)定，實(shí)施滿兩年需要繼續(xù)實(shí)施規(guī)章所規(guī)定的行政措施的，應(yīng)當(dāng)提請本級人大或常委會制定地方性法規(guī)?！岸徃鍖?shí)際上在這兩者之間做了權(quán)衡?！?

　　王錫鋅表示，談及“減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范”在實(shí)踐中，除了地方政府規(guī)章以外，一些法律效力尚不及政府規(guī)章，而且不經(jīng)人大備案審查的各種規(guī)范性文件也更應(yīng)該得到規(guī)范。按照立法法二審稿的上述精神，這類規(guī)范性文件也應(yīng)該納入到更加嚴(yán)格的程序當(dāng)中。其中，與市民體會最深的當(dāng)屬“工作日機(jī)動車尾號限行”。

　　王錫鋅表示，以北京市實(shí)施的機(jī)動車尾號限行的行政措施為例，該行政措施實(shí)際是一種依據(jù)大氣污染防治法、道路交通法來制定的一種臨時性的地方交通管理措施。但因?yàn)閷?shí)際需要，由臨時性的行政管理措施變成常態(tài)化的舉措。

　　王錫鋅也提出，如果立法法規(guī)定的該條文得以通過，那么按照這一規(guī)定，一些實(shí)施已經(jīng)超過兩年的規(guī)章繼續(xù)實(shí)施要上升到地方性法規(guī)。按照這一思路，那么已經(jīng)實(shí)施超過兩年仍在繼續(xù)實(shí)施并已經(jīng)變成常態(tài)性的尾號限行舉措，是否也有可能提請北京市人大或常委會制定地方性法規(guī)，而成為需要北京市行駛的機(jī)動車遵守的一條法規(guī)?

　　□亮點(diǎn)二

　　稅收只能由法律規(guī)定

　　【立法討論】

　　十八屆三中全會提出要“落實(shí)稅收法定原則”。

　　草案一審時，有常委會委員提出，罪刑法定和稅收法定都是重要的法治原則，立法法對關(guān)于犯罪和刑罰的事項(xiàng)不得授權(quán)國務(wù)院作了規(guī)定，對于稅收法定原則也應(yīng)作出同樣規(guī)定。

　　還有常委會委員提出，建議將“稅收”基本制度單列一項(xiàng)，既體現(xiàn)稅收與海關(guān)、金融、外貿(mào)等在制定法律方面地位的不同，也強(qiáng)調(diào)稅收基本制度涵蓋的范圍不同。

　　【草案確定】

　　吸納了多方意見，二審稿根據(jù)稅收法定原則，對全國人大及其常委會專屬立法權(quán)中的稅收基本制度作了進(jìn)一步細(xì)化，

　　將稅收一項(xiàng)單列出來，規(guī)定稅種、納稅人、征稅對象、計(jì)稅依據(jù)，稅率和稅收征收管理等稅收基本制度，只能由法律規(guī)定。

　　【專家說法】

　　中國政法大學(xué)財稅法研究中心主任施正文說，在很多人眼中，“稅收法定”是個很專業(yè)的術(shù)語，這一原則是指國家征稅要通過立法機(jī)關(guān)，通過明確的法律規(guī)定來征收。

　　施正文說，立法法是規(guī)范立法活動的法律，這部法律要更加明確“稅收法定”原則。這次立法法的修訂完善稅收法定原則是非常必要，也是非常重要的。

　　“從修改的條文來看，立法從疏到細(xì)，是稅收法定原則的進(jìn)一步細(xì)化，稅種、納稅人、征稅對象、計(jì)稅依據(jù)、稅率屬于稅收的實(shí)體要素，稅收征收管理屬于稅收的程序要素，都必須由法律規(guī)定?！笔┱恼f。

　　據(jù)了解，現(xiàn)在我國有18個稅種，其中有3個是全國人大立法征收的，分別是個人所得稅、企業(yè)所得稅和車船稅，其他15個稅種目前是全國人大授權(quán)國務(wù)院通過制定稅收的暫行條例來征收的。

　　□亮點(diǎn)三

　　較大市立法權(quán)收緊

　　一審稿將過去49個較大的市享有的地方立法權(quán)擴(kuò)大至全部282個設(shè)區(qū)的市。此后一些較大的市提出，將已經(jīng)享有地方立法權(quán)的49個較大的市與233個其他設(shè)區(qū)的市置于同一“起跑線”，大大削減了49個較大市的立法權(quán)限，建議分別情況，區(qū)別對待。

　　二審稿進(jìn)行了三處修改:一是規(guī)定較大的市(包括設(shè)區(qū)的市)制定地方性法規(guī)的權(quán)限為:可以對城市建設(shè)、城市管理、環(huán)境保護(hù)等方面的事項(xiàng)，制定地方性法規(guī)。同時規(guī)定“法律對較大的市制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)另有規(guī)定的除外”。

　　二是對原有49個較大的市已經(jīng)制定地方性法規(guī)的，規(guī)定其涉及上述事項(xiàng)范圍以外的，繼續(xù)有效。

　　三是對省級人大常委會確定賦予設(shè)區(qū)的市開始制定地方性法規(guī)的具體步驟和時間，在一審稿規(guī)定需要綜合考慮“人口數(shù)量、地域面積、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況”的基礎(chǔ)上，增加了“立法需求、立法能力”等因素。

　　□亮點(diǎn)四

　　建立單獨(dú)表決制度

　　草案二審稿完善了法律草案表決機(jī)制，規(guī)定法律草案表決稿交付表決前，委員長會議根據(jù)審議的情況，可以決定將個別意見分歧較大的重要條款提請常委會會議單獨(dú)表決。同時，對單獨(dú)表決后的處理作了規(guī)定。

　　上海交通大學(xué)教授徐向華認(rèn)為，單獨(dú)表決制度是相對于整體表決而言的一種表決方式，主要是為了防止法案由于個別條款的爭議而反復(fù)討論，難以提交表決。他建議，對單獨(dú)表決適用情形、提議主體、提出時間、決定程序、通過規(guī)則以及表決后的處理等作出明確規(guī)定。

　　草案二審稿增加規(guī)定，舉行立法聽證會，要聽取“基層和有關(guān)群體代表、有關(guān)部門、人民團(tuán)體、社會組織和有關(guān)專家等方面”的意見;專業(yè)性較強(qiáng)的法律草案，可以吸收相關(guān)領(lǐng)域的專家學(xué)者參與起草工作，或委托有關(guān)專家學(xué)者、教學(xué)科研單位和社會組織起草。