■南周

　　核心提示：中國走私牛肉日漸猖獗，目前中國走私牛肉主要來自巴西和印度，在中國走私凍肉的產(chǎn)業(yè)鏈中，若由陸路入境，優(yōu)選香港與越南。可能國人所吃的牛肉中，近四分之一來自非法途徑。中國在走私肉的監(jiān)管問題上，又陷入了“合法的有人管，非法的沒人管”的怪圈。

　　陳連華的妻子徐發(fā)榮被公安帶走，原因是涉嫌銷售走私的巴西牛肉。和徐發(fā)榮一起被帶走的還有20多人，他們大多來自江蘇省連云港市灌云縣。據(jù)江蘇省公安廳披露，自灌云始，已查處超過300噸走私牛肉。在國際貿(mào)易中，一個集裝箱的載重是25噸，300噸足以裝滿12個集裝箱。但這僅僅是九牛一毛。

　　“據(jù)估算，2013年國內(nèi)走私牛肉總量超過200萬噸?！眹胰馀．a(chǎn)業(yè)技術(shù)體系首席科學(xué)家曹兵海對說。來自中國肉類協(xié)會等行業(yè)協(xié)會的專家也從不同渠道佐證了這一數(shù)字。200萬噸足以裝滿八萬個集裝箱，塞滿16艘重型遠(yuǎn)洋輪船。

　　考慮到2013年中國牛肉消費(fèi)總量在900萬噸左右，也就是說國人所吃的牛肉，有近1/4來自非法途徑，這無疑增加了感染疫病和食源性疾病的風(fēng)險。

　　徐發(fā)榮販賣的牛肉，從南美洲走私到不知名的蘇北縣城，歷經(jīng)數(shù)萬公里，波及大半個中國，幾乎在產(chǎn)業(yè)鏈的最末端才被截住。人們不禁要問，從進(jìn)口檢疫、海關(guān)到流通、餐飲等諸多食品監(jiān)管環(huán)節(jié)，為什么連一塊小小的走私牛肉都擋不??？

　　政策和價格差異是走私牛肉的根源

　　據(jù)警方調(diào)查，灌云縣的這批走私巴西牛肉，從香港入關(guān)，最初的入境地點(diǎn)是廣東，其間輾轉(zhuǎn)上海、福建，從徐州行銷江蘇及周邊數(shù)省，僅連云港地區(qū)就賣出1億多元。江蘇省公安廳發(fā)布的圖片顯示，這批牛肉來自巴西一家老牌食品公司Estrela。這家公司在巴西信譽(yù)不錯，卻不在中國允許進(jìn)口的企業(yè)名單中。

　　中國對肉類進(jìn)口的管制嚴(yán)格，允許牛肉進(jìn)口的國家只有烏拉圭、阿根廷、哥斯達(dá)黎加、澳大利亞、新西蘭和加拿大等6國。

　　2012年12月，因?yàn)榘臀饕黄鸠偱２“咐?，農(nóng)業(yè)部和質(zhì)檢總局聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于防止巴西瘋牛病傳入我國的公告》。2014年7月，質(zhì)檢總局與農(nóng)業(yè)部聯(lián)合發(fā)文稱將解禁巴西牛肉進(jìn)口，但截至今天并未落實(shí)到操作層面。

　　“巴西牛肉正準(zhǔn)備接受中國政府提出的任何檢驗(yàn)檢疫要求?！卑臀髋Ｈ獬隹趨f(xié)會執(zhí)行主席費(fèi)爾南多·桑帕約對記者說。吊詭的是，恰恰是近乎苛刻的把關(guān)之下，滋生了明目張膽的走私。

　　記者了解到，2014年8月，在海關(guān)總署緝私局的一次內(nèi)部研討中，商務(wù)部中國土畜進(jìn)出口商會和中糧集團(tuán)肉食公司共同發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2013年，巴西向中國出口了43萬噸牛肉，印度和美國分別向中國出口了47萬噸和9萬噸。

　　而上述三國，都是中國明令禁止進(jìn)口牛肉的國家?！斑@種區(qū)域間政策和價格差異，是中國牛肉走私泛濫的根源。”經(jīng)營南美牛肉貿(mào)易多年的劉萍說。從“螞蟻搬家”到“活牛走私”

　　“每年走私牛肉200萬噸”的估算，最早來自市場監(jiān)管部門。2013年，中國牛肉產(chǎn)量640萬噸，合法進(jìn)口的牛肉29.7萬噸，但據(jù)工商部門統(tǒng)計，中國市場上實(shí)際流通消費(fèi)的凍肉交易量接近900萬噸。這意味著可能有超過200萬噸的牛肉來路不明。

　　“這個數(shù)字把工商部門嚇壞了?！敝袊忸悈f(xié)會副秘書長高觀告訴記者，2012年這個數(shù)字還是190萬噸。走私量激增了10萬噸，讓各相關(guān)部門“都挺著急”。高觀透露，2014年海關(guān)總署緝私局已經(jīng)為此開過好幾次會。

　　“中國境內(nèi)哪些地區(qū)已經(jīng)流入了走私肉？”研討會上，海關(guān)總署工作人員曾問高觀?！爸袊?、二、三、四、五線城市都有?！备哂^回答說，在全國調(diào)研中，他在不同規(guī)模的批發(fā)市場均發(fā)現(xiàn)了走私牛肉。依托龐大的市場，走私販們建立了盤絲錯節(jié)的分銷網(wǎng)絡(luò)。

　　多個信源向記者確認(rèn)，在中國走私凍肉的產(chǎn)業(yè)鏈中，若由陸路入境，優(yōu)選香港與越南。香港比鄰內(nèi)地，貨物周轉(zhuǎn)方便，自由港的身份更能降低成本。

　　據(jù)桑帕約透露，香港近年來已逐漸成為巴西牛肉主要的出口地之一。而越南至廣西的走私凍肉，走的則是“游擊戰(zhàn)”路線：用成百輛小面包車分散裝載凍肉，從邊境運(yùn)到防范能力較低的城市，積少成多再用卡車發(fā)往省外。這在當(dāng)?shù)乇环Q為“螞蟻搬家”。

　　“走私肉對廣西的食品安全是一個很大的威脅。”廣西自治區(qū)食藥監(jiān)局局長韋波告訴記者。走私最猖獗的地區(qū)是廣西東興和平定等邊境地區(qū)，走私的肉類包括牛肉、雞爪等。走私肉的食品安全風(fēng)險不能一概而論，要視具體情況而言，但其中有些牛肉已經(jīng)冷凍多年，可能存在變質(zhì)的情況，商販會把好肉和變質(zhì)肉攙在一起賣。

　　由于中越邊境線長，許多走私者甚至趕著牛，直接從越南進(jìn)入中國。曹兵海把這個稱為“活牛走私”。

　　“這些牛肉從巴西等國發(fā)往中國香港或越南都有據(jù)可查，但一到中國邊境就沒了蹤影?！备哂^說，無論活牛還是凍牛肉，進(jìn)入中國，都有一個“洗白”的過程，最理想的方式是將外國肉變成“中國肉”。

　　“洗白”的方式有很多。市場上的走私肉有一部分是有“正規(guī)手續(xù)”，用來應(yīng)付檢查。在任通手中，至今仍存有一份徐州經(jīng)銷商許某提供的動物檢驗(yàn)檢疫證明復(fù)印件。該證明出自地方監(jiān)管部門，用來證明產(chǎn)自國內(nèi)的肉類符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)。但許某提供的冷凍肉包裝上寫滿英文，明顯不是國產(chǎn)。

　　另一條“洗白”的路徑是直接將走私肉賣往加工廠。出廠后，“走私肉”改頭換面，標(biāo)識、生產(chǎn)日期一應(yīng)俱全。

　　“這些操作都不困難?！辈鼙Ｕf，中國沒有食品追溯制度，國人又習(xí)慣買看似新鮮的“裸肉”，走私販們將數(shù)年前的凍肉拆分解凍后，當(dāng)做鮮肉售賣，神不知鬼不覺。更重要的是，一旦進(jìn)入流通領(lǐng)域，就意味著脫離海關(guān)與進(jìn)口檢驗(yàn)檢疫的監(jiān)管范圍。

　　走私牛肉是怎樣運(yùn)到餐桌的

　　“為什么不追責(zé)監(jiān)管部門呢？”

　　任通父子在向陽路農(nóng)貿(mào)市場做生意已經(jīng)二十多年，并不知道什么是“走私牛肉”。他覺得委屈：“根本沒有人告訴我們，什么肉不能賣，為什么不追責(zé)那些讓走私牛肉流進(jìn)來的監(jiān)管部門呢？”

　　事實(shí)上，在巴西牛肉問題上，監(jiān)管部門之間再度上演了食品監(jiān)管中常見的推諉扯皮。

　　時間回到今年年初。灌云縣工商局在確定“農(nóng)貿(mào)市場賣巴西牛肉”的基本事實(shí)后，將消息報給了灌云縣食品安全委員會。灌云縣食安委掛靠在衛(wèi)生局名下，1月17日，食安委負(fù)責(zé)人去縣政府匯報?？h長決定組成由食安委牽頭，工商、公安、農(nóng)委組成的聯(lián)合執(zhí)法隊伍。

　　于是，1月18日一早，陳連華和妻子就看到一支二十多個人的壯觀隊伍，一家家排查農(nóng)貿(mào)市場中的牛肉攤點(diǎn)。

　　按照2013年國務(wù)院食藥機(jī)構(gòu)改革的方案，要將散落在工商、質(zhì)檢、衛(wèi)生等多部門的食品管理監(jiān)督職能，統(tǒng)一到食藥監(jiān)管部門。

　　但由于江蘇省在全國31個省區(qū)市中改革進(jìn)度滯后，這導(dǎo)致理應(yīng)協(xié)調(diào)并主導(dǎo)食品安全監(jiān)管的灌云縣食藥監(jiān)局，其職權(quán)中卻并不包括食品監(jiān)管。這也在某種程度上讓當(dāng)?shù)叵萑肓耸称钒踩谋O(jiān)管真空和風(fēng)險洼地中?！斑@個案子從一開始就存在扯皮的問題?！惫嘣瓶h公安局治安大隊大隊長薛霜說，“查走私不是公安的職責(zé)，應(yīng)該是海關(guān)的事情?！?/p>

　　灌云縣農(nóng)委執(zhí)法大隊隊長林海濤則表示，農(nóng)委只負(fù)責(zé)在屠宰環(huán)節(jié)“在豬牛羊身上蓋章”，走私肉沒有在中國屠宰，應(yīng)該由負(fù)責(zé)流通領(lǐng)域的工商管，農(nóng)委只是在配合工作。而灌云縣工商局的工作人員一致認(rèn)為，和動物有關(guān)的事還得歸農(nóng)委管。工商當(dāng)初接到舉報電話，去現(xiàn)場檢查，是在“幫農(nóng)委的忙”。

　　2014年12月3日，江蘇省南通市食藥監(jiān)局副局長繆寶迎在綠色版微信公號“健言”發(fā)表文章，探討此次走私牛肉的監(jiān)管問題?？妼氂J(rèn)為，走私牛肉在流通環(huán)節(jié)之前，還存在負(fù)責(zé)進(jìn)出口檢驗(yàn)檢疫的部門和海關(guān)。這些部門與其他食品監(jiān)管部門并沒有一個溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。除了進(jìn)出口檢驗(yàn)檢疫局，其他部門對進(jìn)口食品存在“避讓”行為，如果不從體制、機(jī)制方面采取必要的調(diào)整，類似“巴西牛肉”事件將很難避免。

　　文章發(fā)表兩天后，來自進(jìn)出口檢驗(yàn)檢疫部門的負(fù)責(zé)人找到繆寶迎，當(dāng)面交流后，繆寶迎感到來訪者的觀點(diǎn)是，食品進(jìn)入中國境內(nèi)后，就不歸進(jìn)出口檢疫部門監(jiān)管。而且該部門只管合法的進(jìn)口產(chǎn)品，走私應(yīng)該由其他部門負(fù)責(zé)。合法的有人管，非法的沒人管。走私牛肉正是處在了中國特色的監(jiān)管真空地帶。

　　科級干部協(xié)調(diào)處級干部

　　“食藥改革一旦涉及部門協(xié)調(diào)，肯定需要一個調(diào)整過程?！笔称钒踩ǖ闹饕鸩菡?，原全國人大常委會法工委行政法室主任李援說。部門間溝通不暢，從立法上就可看出端倪。李援回憶，食品安全法第六章進(jìn)出口食品的內(nèi)容，大部分來自國家質(zhì)檢總局的草案，專家組并沒有做過多修改。

　　在近期食品安全法修訂過程中，同樣的事情再次上演。參與品安全法修訂的中央財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授高秦偉指出，針對進(jìn)出口食品監(jiān)管問題，除食藥部門發(fā)來的相關(guān)文件，其他相關(guān)部門沒有給出建議。

　　國家行政學(xué)院副教授胡穎廉發(fā)現(xiàn)，在流通階段，走私食品由哪個部門管，取決于將事情看做什么性質(zhì)：“如果將事情看做一個食品安全事件，就是食安委和食藥監(jiān)負(fù)責(zé)，如果將它看成一個破壞市場經(jīng)濟(jì)秩序的事，那就是工商管?！?/p>

　　現(xiàn)實(shí)中走私肉問題該由誰來監(jiān)管，大多由地方政府自行協(xié)調(diào)解決。比如為了解決“協(xié)調(diào)問題”，海南省專門成立了“聯(lián)合打擊食藥犯罪辦公室”。把公安干警的辦公室直接搬到了食藥監(jiān)局的大樓中。

　　“過去，我們要去敲公安的門，要做很多解釋和說服工作?！焙Ｄ鲜∈乘幈O(jiān)局稽查局局長劉鴻濤說。“調(diào)查取證時，證據(jù)不一定能夠得到公安認(rèn)可；調(diào)查現(xiàn)場聯(lián)系警力時，公安很可能在忙別的任務(wù)，沒空理你?！?/p>

　　2014年9月，海南省公安廳派駐省食藥監(jiān)的干警劉利龍正式上崗。他的任務(wù)，就是幫助食藥監(jiān)協(xié)調(diào)能夠動用的各級公安力量。對劉利龍來說，這項(xiàng)工作并不好做。他是一個正科級干部，卻要負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各市縣的公安局局長——這些人中許多都是處級干部，甚至地方常委。

　　海南省的“聯(lián)打辦”是在省長的直接領(lǐng)導(dǎo)下成立。劉鴻濤說，這是因?yàn)樗麄兿嘈抨P(guān)注食品安全是“大善德政”?！安榈阶咚脚Ｈ夂?，無論是檢驗(yàn)還是銷毀，花的都是地方政府的錢。”胡穎廉認(rèn)為，從末端打擊，必須給政府提供打擊食品走私的動力。至少要給政府一個不做賠本買賣的理由。