規(guī)范財(cái)政資金分配行為，硬化支出預(yù)算績效約束，加強(qiáng)人大對預(yù)算的審查監(jiān)督，是與傳統(tǒng)的預(yù)算管理方式最大的不同。記者近日參加的北京市2015年績效評(píng)估工作，感受到了這樣的不同。

　　一個(gè)實(shí)質(zhì)的變化

　　目前，北京市財(cái)政局對2015年預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估的工作已經(jīng)接近尾聲，涉及61個(gè)項(xiàng)目，金額近48億元。項(xiàng)目分兩批先后進(jìn)行評(píng)估，由北京市財(cái)政局委托第三方中介機(jī)構(gòu)獨(dú)立組織開展。事前評(píng)估就是要看這些項(xiàng)目的錢該不該花，預(yù)期績效目標(biāo)定的是否合理，各項(xiàng)措施能不能保證達(dá)到預(yù)期的效果。也就是說這些項(xiàng)目中，如果有不該花的錢，或花出去的錢沒有產(chǎn)生預(yù)期效果，就會(huì)被砍掉。這是一種實(shí)質(zhì)的變化，一個(gè)艱難的變化。

　　北京市財(cái)政局從2010年開始績效預(yù)算改革的大膽嘗試，敢于將自己的權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，把支出預(yù)算通過第三方中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行事前評(píng)估，并請人大代表、政協(xié)委員參與評(píng)估過程，讓他們對財(cái)政預(yù)算支出是否合理提出意見。其中最大的亮點(diǎn)是，他們的意見從一定程度上對項(xiàng)目決策起到了實(shí)際參考作用，擋住了一些不該花的錢。這樣的做法在全國財(cái)政績效預(yù)算改革中開了個(gè)好頭。

　　引入第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)和人大代表政協(xié)委員參與項(xiàng)目事前評(píng)估

　　記者參加的評(píng)估項(xiàng)目是北京菜籃子外埠基地建設(shè)第一批34個(gè)評(píng)估項(xiàng)目之一，涉及金額1億元，由北京金凱偉業(yè)咨詢有限公司（第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)）負(fù)責(zé)評(píng)估。所謂外埠基地建設(shè)項(xiàng)目就是對北京的企業(yè)在外埠發(fā)展蔬菜種植和畜禽養(yǎng)殖給予一定的資金補(bǔ)助支持。據(jù)專家介紹，隨著北京的發(fā)展，北京市的耕地面積在日益減少，已經(jīng)沒有足夠的耕地滿足蔬菜種植，而北京市的人口在不斷膨脹，吃菜的需求也在與日俱增，這就不得不通過建設(shè)外埠基地來幫助北京解決蔬菜供應(yīng)問題。對項(xiàng)目支持企業(yè)的1個(gè)億的資金怎么花，要經(jīng)過專家組的認(rèn)證評(píng)估。評(píng)估組成員包括來自政府財(cái)政部門的績效管理官員、農(nóng)業(yè)、會(huì)計(jì)、審計(jì)方面的專家。評(píng)估的過程又邀請了北京市人大代表和政協(xié)委員參與。評(píng)估包括聽取項(xiàng)目預(yù)算單位的情況介紹，選擇其中的項(xiàng)目單位進(jìn)行現(xiàn)場調(diào)研，專家組再進(jìn)一步論證。整個(gè)過程下來要將近一個(gè)月的時(shí)間。在評(píng)估過程中，人大代表、政協(xié)委員不是旁觀者，而是主人！之所以作出這樣的判斷，是發(fā)現(xiàn)他們真正是在代表廣大納稅人在與預(yù)算單位的不合理安排進(jìn)行博弈，發(fā)表看法，對評(píng)估組的專家給予合理化建議。經(jīng)過人大代表、政協(xié)委員和專家的認(rèn)真評(píng)議，嚴(yán)格把關(guān)，評(píng)委會(huì)最終核減了該項(xiàng)目中冷藏庫建設(shè)預(yù)算1000萬元。對于這樣的評(píng)估結(jié)論，項(xiàng)目單位的同志也表示認(rèn)可，并稱今后在預(yù)算項(xiàng)目拿出來評(píng)估前，會(huì)充分論證，細(xì)化做實(shí)，將未來的每一個(gè)環(huán)節(jié)考慮周到。

　　據(jù)北京市財(cái)政局績效考評(píng)中心副主任王罡介紹，這樣被核減的資金4年來達(dá)到了近30個(gè)億。我問王罡，你們就不怕得罪預(yù)算單位嗎？王罡的回答是，評(píng)估由獨(dú)立的社會(huì)第三方中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行，而且公正、透明，嚴(yán)格依據(jù)事前績效評(píng)估的相關(guān)規(guī)則來進(jìn)行，圍繞項(xiàng)目的相關(guān)性、預(yù)期績效的可實(shí)現(xiàn)性、可持續(xù)性、預(yù)期的效率、財(cái)政投入的合理性五個(gè)維度，核減的金額都有充足的理由，為納稅人負(fù)責(zé)，大家也都理解和配合。王罡說，事前評(píng)估涉及各方的利益，推進(jìn)起來肯定艱難，但是再艱難，步子已邁出，沒有回頭路。現(xiàn)在這項(xiàng)工作得到了市政府和市人大的高度認(rèn)可，所以才會(huì)有事前評(píng)估項(xiàng)目金額每年的增長。

　　據(jù)王罡介紹，北京市財(cái)政2014年正式出臺(tái)了績效預(yù)算事前評(píng)估具體的實(shí)施細(xì)則。與目前國內(nèi)大多數(shù)地方的績效評(píng)價(jià)還在側(cè)重于事后階段相比，北京市財(cái)政局已經(jīng)在努力嘗試將評(píng)估前移，即事前評(píng)估，而且通過社會(huì)第三方中介機(jī)構(gòu)來實(shí)現(xiàn)。第三方評(píng)估最大的好處是從根本上克服內(nèi)部評(píng)估雙重角色的矛盾，確保評(píng)估結(jié)果的獨(dú)立性和客觀性。能夠看到北京市財(cái)政局績效預(yù)算改革在起步階段就很高。

　　事前評(píng)估是整個(gè)績效預(yù)算執(zhí)行過程中最重要的階段，它是整個(gè)閉環(huán)過程的起始階段。事前評(píng)估解決的是錢該不該花的問題，應(yīng)該怎么花以及財(cái)政資金投入的風(fēng)險(xiǎn)因素。既要防止錢花得不到位，又要讓錢真正花出效益。據(jù)了解，連續(xù)4年進(jìn)行事前評(píng)估，北京市財(cái)政局擋住了一些不該上的項(xiàng)目，有些不符合財(cái)政公共性支出預(yù)算的性質(zhì)被堅(jiān)決否定掉了，已經(jīng)產(chǎn)生了很好的效果。人大代表，海淀區(qū)財(cái)經(jīng)委委員衛(wèi)愛民對此項(xiàng)工作的評(píng)價(jià)是，透明化的工作方式，推動(dòng)了北京市財(cái)政預(yù)算水平的提升，啟迪了整個(gè)財(cái)政部門的績效預(yù)算意識(shí)。以前預(yù)算就是編個(gè)數(shù)，現(xiàn)在，財(cái)政局要對這個(gè)數(shù)問個(gè)究竟，更加理性了。北京市財(cái)政局在財(cái)力范圍內(nèi)統(tǒng)籌優(yōu)先安排績效高的項(xiàng)目，事前評(píng)估工作為政府資金的合理分配提供了參考依據(jù)，看住了納稅人的錢。這樣的職能轉(zhuǎn)變落地有聲。畢竟事前績效評(píng)估工作是一個(gè)剛剛起步的改革，有很多問題需要慢慢來解決。如，現(xiàn)在還不是所有的預(yù)算項(xiàng)目都能做到事前評(píng)估。記者了解到，北京市去年事前評(píng)估項(xiàng)目金額占整個(gè)預(yù)算支出不到3%，還有巨大的潛力待挖。但是隨著改革的深入，未來將做到所有財(cái)政資金實(shí)行績效目標(biāo)申報(bào)，納入全過程預(yù)算績效管理。

　　讓花錢變得艱難是一種進(jìn)步

　　整個(gè)過程下來，能夠看到一個(gè)預(yù)算績效公開的雛形正在形成，而這正是北京市財(cái)政局邁出財(cái)政體制改革的重要一步，這一步就是利用預(yù)算手段把政府的權(quán)力關(guān)在制度的籠子里的自我革命的實(shí)踐，即引入第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行預(yù)算項(xiàng)目事前評(píng)估，并邀請人大代表和政協(xié)委員參與評(píng)估的全過程。這本身就是一個(gè)進(jìn)步。在一定程度上確保了預(yù)算開支的公共性，程序合法性和公開性?；ㄘ?cái)政的錢變得艱難了，但是花錢難不是目的，而是要花出效益，花出效果。要做到這一點(diǎn)，事前評(píng)估就是一個(gè)關(guān)鍵。從目前工作的進(jìn)展看，數(shù)量還有待增加，改革有待深化，面要擴(kuò)，評(píng)估預(yù)留時(shí)間要長。據(jù)了解，目前北京市財(cái)政局績效預(yù)算工作在項(xiàng)目的事中、事后管理已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了全覆蓋。照這樣的速度進(jìn)行下去，事前評(píng)估工作的全覆蓋同樣值得期待。

　　當(dāng)然未來的改革將更加艱難，用人大代表衛(wèi)愛民的話講就是要打造預(yù)算政府。預(yù)算政府就是要逐漸建立起法律程序，納稅人的錢要經(jīng)過人大批準(zhǔn)后才能支出。這是建立現(xiàn)代財(cái)政制度的基本要求，也是依憲治國的根本。無疑，北京市財(cái)政局離這一步更近了。