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　　中國環(huán)境報(bào)見習(xí)記者王昆婷

　　前不久，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，提出全面推進(jìn)依法治國，總目標(biāo)是建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家。6天前，12月4日，我國迎來首個國家憲法日。21天后，新修訂的《環(huán)保法》將正式施行。可以預(yù)見，這一系列新變化必將對今后的環(huán)境法治提出更高要求。

　　昨日，在環(huán)境保護(hù)部政策法規(guī)司組織下，一場以“依法治國與環(huán)境法治”為主題的研討會吸引了眾多專家、學(xué)者加入。研討會主要圍繞“十三五”環(huán)保立法規(guī)劃建議;“新常態(tài)”下如何做好立法和改革決策銜接;運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)環(huán)境管理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作;推進(jìn)法律法規(guī)生態(tài)化等議題深入展開討論。

　　環(huán)境保護(hù)部政策法規(guī)司司長李慶瑞主持了會議。

　　樹立對環(huán)境法治的正確認(rèn)識

　　環(huán)境法治的社會地位不高，權(quán)威性不足，約束作用剛性不強(qiáng)

　　環(huán)境保護(hù)部政研中心主任夏光認(rèn)為，依法治國是指按照規(guī)則治國，反對長官意識，反對潛規(guī)則。

　　中國政法大學(xué)教授王燦發(fā)認(rèn)為，十八屆四中全會通過的《決定》表明，國家和黨選擇用依法治國作為突破口來進(jìn)行政治體制改革。盡管這個過程可能會有逆流，但我們必須清楚地認(rèn)識到，國家必然會向著法治社會的方向發(fā)展。

　　環(huán)境法治道路道阻且長，我們必須對我國的環(huán)境法治現(xiàn)狀有一個清醒的認(rèn)識。

　　對當(dāng)前環(huán)境法治領(lǐng)域存在的主要問題，夏光將其總結(jié)為“立法缺、執(zhí)法亂、司法少、守法弱?！?

　　立法方面，環(huán)境保護(hù)的制度建設(shè)仍不完善，各種形式的規(guī)則離環(huán)境保護(hù)的實(shí)際需求還有一定差距，比如地下水污染防治、土壤污染防治等方面的法律仍是空白。

　　執(zhí)法方面，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法成本低、守法成本高等問題多年來飽受社會詬病，環(huán)境保護(hù)的執(zhí)法效果公信力不足。

　　司法系統(tǒng)一直以人力不足和缺乏專業(yè)知識為由，不愿受理環(huán)境訴訟。環(huán)境訴訟在司法案件中占的比例很小，有些地方成立的環(huán)保法庭處于空置狀態(tài)。環(huán)境污染入罪門檻高，一般情況下的環(huán)境污染都難以作為刑事案件來查辦，環(huán)境案件的司法判決強(qiáng)度不大，對社會的影響和震懾力不強(qiáng)。

　　守法方面，全社會的環(huán)境意識和法治觀念普遍比較低，環(huán)境保護(hù)還沒有成為社會的主流價(jià)值觀念，對環(huán)境違法行為的社會敏感性不夠強(qiáng)，企業(yè)擔(dān)當(dāng)環(huán)境保護(hù)責(zé)任的主動性不高，缺乏對于環(huán)境法治的敬畏之心。

　　總之，環(huán)境法治的社會地位不高，權(quán)威性不足，約束作用剛性不強(qiáng)，環(huán)境保護(hù)在很大程度上還依靠“人治”的方式來推動，缺乏持久的動力。

　　為什么今后在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域要強(qiáng)調(diào)法治保障，夏光認(rèn)為主要是由于以下3點(diǎn)原因:一是未來環(huán)境的稀缺性特點(diǎn)將更加突出，需要用規(guī)則來劃定使用環(huán)境的權(quán)力邊界。二是未來環(huán)境的公益性特點(diǎn)更加明顯，要求用制度維護(hù)公共利益。三是未來環(huán)境的嚴(yán)峻性特點(diǎn)更加凸顯，需要用各種政策推動對環(huán)境的修復(fù)。

　　立法在優(yōu)不在多

　　立法應(yīng)有可操作性，既結(jié)合當(dāng)前形勢又有一定突破

　　“目前我國環(huán)境法律的某些領(lǐng)域仍是空白，”王燦發(fā)舉例說，例如土壤污染防治法、核污染防治法、化學(xué)品管理法、自然保護(hù)區(qū)法、濕地法、 環(huán)境教育法、氣候變化法、電磁輻射法、健康損害賠償法等。

　　盡管目前我國環(huán)境資源領(lǐng)域需要立法的項(xiàng)目較多，但國務(wù)院發(fā)展研究中心環(huán)境與資源研究所副所長常紀(jì)文認(rèn)為，一味的多立法并不見得好，立法關(guān)鍵是要注重法律的可操作性，能夠結(jié)合當(dāng)前形勢有一定的突破。他提到當(dāng)前形勢下立法要做到的5個轉(zhuǎn)型:

　　一是主體轉(zhuǎn)型，要加大公眾參與力度和范圍，完善程序性規(guī)定。二是對象轉(zhuǎn)型，現(xiàn)在監(jiān)管的對象仍然是以點(diǎn)源為主，但更多的問題是區(qū)域性、流域性的，監(jiān)管對象應(yīng)與時俱進(jìn)。三是模式轉(zhuǎn)型，由監(jiān)管變成共治。四是責(zé)任主體轉(zhuǎn)型，由政府一家負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)向黨政同責(zé)。五是目標(biāo)模式轉(zhuǎn)型，我國目前某些環(huán)境管理模式，例如排污總量分配，并未考慮地方環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)和環(huán)境現(xiàn)狀。環(huán)境管理模式應(yīng)該與環(huán)境質(zhì)量為核心的目標(biāo)模式相結(jié)合。

　　與會的專家們還比較關(guān)注環(huán)境法律法規(guī)的清理工作。中國人民大學(xué)教授周珂特別提到了環(huán)境法法典化。周珂認(rèn)為，對于環(huán)境法法典化有利于環(huán)境法律法規(guī)的梳理與銜接，能夠及時發(fā)現(xiàn)互相沖突矛盾的法律，以便及時清理。同時，環(huán)境法法典化也有利于普法工作的展開，對于推動法律法規(guī)生態(tài)化也有一定的作用。至于環(huán)境法法典化的效力如何，則不必做過多考慮。

　　除了關(guān)注實(shí)體法的立法，王燦發(fā)還關(guān)注程序性立法。他形象地說，如果只有實(shí)體法而沒有程序法，就像橋墩和橋墩之間沒有橋板，實(shí)體法無法順利得到實(shí)施。另外，加強(qiáng)程序性立法可以增強(qiáng)環(huán)境實(shí)體法的可操作性，使實(shí)體法的實(shí)施效果更為顯著。

　　王燦發(fā)同時提出要開展立法后評估工作。對立法技術(shù)中的問題，王燦發(fā)認(rèn)為，最重要的是明確哪些事項(xiàng)是由環(huán)保部門制定規(guī)章，哪些是由國務(wù)院制定條例。

　　中國人民大學(xué)副教授竺效也很關(guān)注這一問題，他建議統(tǒng)籌規(guī)劃環(huán)境立法體系與立法技術(shù)?！董h(huán)保法》作為基礎(chǔ)性、綜合性法律，單項(xiàng)法與它的銜接是不清晰的，如果單項(xiàng)法與《環(huán)保法》之間的技術(shù)協(xié)調(diào)沒有做好，會對今后的法律體系完善帶來阻力。

　　提升環(huán)保在法律中的戰(zhàn)略位置

　　清理法規(guī)、環(huán)保優(yōu)先、從嚴(yán)從緊

　　夏光認(rèn)為，推進(jìn)法律法規(guī)生態(tài)化，首先要在《憲法》中有所體現(xiàn)。例如，將序言中“要推動物質(zhì)文明、政治文明和精神文明協(xié)調(diào)發(fā)展”改為“推動物質(zhì)文明、政治文明、精神文明和生態(tài)文明協(xié)調(diào)發(fā)展”。在《憲法》中體現(xiàn)把資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)作為基本國策擺在突出位置，并貫徹到經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中去;對資源先強(qiáng)調(diào)保護(hù)，再強(qiáng)調(diào)利用;國家對國土空間開發(fā)和環(huán)境保護(hù)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，科學(xué)布局;公民有在清潔寧靜的環(huán)境中工作和生活的權(quán)利等環(huán)保理念。

　　此外，制定生態(tài)文明促進(jìn)法，在法律中提升環(huán)境保護(hù)的戰(zhàn)略地位，集中出臺環(huán)保法規(guī)。在立法中補(bǔ)充行政權(quán)、增強(qiáng)民事權(quán)、擴(kuò)展社會權(quán)利，突出完善生態(tài)紅線、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、污染健康影響、環(huán)保激勵和追責(zé)等各項(xiàng)制度。夏光說到。

　　周珂則認(rèn)為，環(huán)境保護(hù)基本國策寫入法律很重要。為了保證環(huán)境保護(hù)基本國策不會流于空談，能夠落到實(shí)處，建議制定《環(huán)境保護(hù)基本國策實(shí)施綱要》，主要有兩方面作用:一是使環(huán)境保護(hù)能夠得到有效落實(shí)，全面融入各方面的工作。二是可以借鑒美國《國家環(huán)境政策法》形式，突出國家責(zé)任，監(jiān)管政府行為。

　　夏光提出的“十三五”環(huán)保立法規(guī)劃的第一個關(guān)鍵詞是“從嚴(yán)從緊”，按照依法治國的要求，嚴(yán)格收緊各項(xiàng)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，采取發(fā)達(dá)國家在相應(yīng)發(fā)展階段采取的政策手段，有的還要學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)國家當(dāng)前所采取的手段。在立法中真正貫徹環(huán)境優(yōu)先的思想理念，完善體系、提高標(biāo)準(zhǔn)、提高環(huán)境準(zhǔn)入、強(qiáng)化責(zé)任制度。

　　周珂也表示，環(huán)境立法距離科學(xué)立法的要求還有差距。所謂“最嚴(yán)格”，是指環(huán)境法律形成的網(wǎng)，不僅要足夠大，還要足夠密。周珂建議在立法規(guī)劃期內(nèi)按照“最嚴(yán)格”的要求，把環(huán)境法律這張網(wǎng)織密。

　　關(guān)注執(zhí)法和司法對立法的推動作用

　　依靠公眾參與提升環(huán)境執(zhí)法力量，減少直接現(xiàn)場執(zhí)法

　　夏光主張以強(qiáng)勢環(huán)保理念開展環(huán)境執(zhí)法。他說，環(huán)境執(zhí)法應(yīng)遵守程序、嚴(yán)格核查、及時查處、依法處罰、按日計(jì)罰、嚴(yán)格執(zhí)法，通過公正執(zhí)法樹立公信力。

　　同時，探索公眾參與途徑，依靠公眾參與大幅度提高環(huán)境執(zhí)法力量，減少直接現(xiàn)場執(zhí)法。增加公眾舉報(bào)和環(huán)境仲裁的比例，降低環(huán)境行政成本。在梳理法律法規(guī)時，取消一批環(huán)境行政成本大、發(fā)揮作用小的環(huán)境管理制度。

　　周珂提出，國外非常重視司法對立法的推動作用。我們也應(yīng)考慮環(huán)境立法如何與環(huán)境司法配合，推動最高人民法院進(jìn)行環(huán)境司法解釋。

　　王燦發(fā)則提倡進(jìn)一步推進(jìn)環(huán)境公益訴訟，借助第三方力量幫助環(huán)保部門履行職責(zé)。

　　逐步實(shí)施環(huán)境優(yōu)先區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略

　　考慮綠色產(chǎn)業(yè)以及低碳經(jīng)濟(jì)的立法

　　“目前經(jīng)濟(jì)在國家發(fā)展過程中仍處于一個非常重要的地位，” 周珂認(rèn)為可以考慮綠色產(chǎn)業(yè)和低碳經(jīng)濟(jì)立法。

　　以福建省和貴州省為例，王燦發(fā)主張要把協(xié)調(diào)發(fā)展變?yōu)榄h(huán)境優(yōu)先。

　　夏光提出的“十三五”環(huán)保立法規(guī)劃的第二個關(guān)鍵詞是“整體優(yōu)化”。環(huán)保問題很難在環(huán)保領(lǐng)域內(nèi)得到解決，它需要全社會政治、經(jīng)濟(jì)、文化的全面改造來完成。整體優(yōu)化的核心，主要是對有利于環(huán)境保護(hù)的行為進(jìn)行激勵。例如推動綠色產(chǎn)業(yè)、干部考核制度改進(jìn)、對法律體系進(jìn)行生態(tài)化改造等。必須充分發(fā)揮我國的政治優(yōu)勢，大力弘揚(yáng)我國生態(tài)文明的優(yōu)秀傳統(tǒng)，逐步實(shí)施環(huán)境優(yōu)先的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，努力履行環(huán)境保護(hù)優(yōu)惠民生的使命，爭取實(shí)現(xiàn)環(huán)境優(yōu)良的階段目標(biāo)。

　　推動社會治理模式發(fā)展

　　促進(jìn)全民環(huán)保，為公民低碳生活立法

　　夏光提出的“十三五”環(huán)保立法規(guī)劃的第三個關(guān)鍵詞是“社會制衡”。將公眾參與發(fā)展到社會治理的高度。這種治理模式認(rèn)為，環(huán)境保護(hù)就是公眾自己的事情，隨著公眾對環(huán)境問題關(guān)注的不斷提高，實(shí)現(xiàn)這種治理模式成為可能。

　　環(huán)境保護(hù)是一個艱巨的任務(wù)，這個任務(wù)全壓給政府，政府可能沒能力承擔(dān)好，如果社會公眾分而擔(dān)之，完成好這個艱巨任務(wù)將成為可能。

　　夏光說，社會制衡制度建設(shè)主要涉及兩個方面:一是社會責(zé)任體系，要賦予社會的責(zé)任主要包括樹立生態(tài)意識、踐行綠色生活、傳播科學(xué)知識、綠色教育等。二是社會權(quán)利體系，包括擴(kuò)展社會環(huán)境權(quán)利，包括監(jiān)督權(quán)、索賠權(quán)、議政權(quán)等;監(jiān)督企業(yè)的環(huán)境行為;監(jiān)督政府的工作;推進(jìn)環(huán)境信息公開;維護(hù)環(huán)境權(quán)益，提起環(huán)境訴訟;參與環(huán)境公共事務(wù);參與環(huán)境立法工作;成立社會環(huán)境組織等。

　　“建立社會治理模式，必須提高對公民的環(huán)境教育，”夏光提出一是發(fā)起全民綠色運(yùn)動，二是設(shè)立社會運(yùn)動管理機(jī)構(gòu)，如社會管理司。

　　清華大學(xué)教授王明遠(yuǎn)也主張發(fā)起“環(huán)境拯救運(yùn)動”，進(jìn)行中國特色的環(huán)保運(yùn)動。他指出以前我國環(huán)保運(yùn)動模式是精英主義不接地氣，但現(xiàn)在危機(jī)如此嚴(yán)重，社會上環(huán)保運(yùn)動的開展，是對現(xiàn)實(shí)問題真實(shí)的反映，是推動環(huán)保事業(yè)發(fā)展的重要手段。

　　周珂提出為公眾低碳生活立法。雖然公民低碳生活在《環(huán)保法》中屬于鼓勵性、倡導(dǎo)性的條款，但也需要立法。低碳生活將來是一個重要的領(lǐng)域，可以與環(huán)境教育立法互相配合。

　　中國政法大學(xué)副教授胡靜則關(guān)注了第三方治理的問題，他認(rèn)為不宜對第三方治理賦予過高期待。第三方治理是環(huán)保治理專業(yè)化發(fā)展的體現(xiàn)，使得治理技術(shù)和效力都有所提高，但這種技術(shù)層面的委托治理不能影響到污染責(zé)任的歸屬。在責(zé)任分配上，需要秉持“誰污染誰治理”的原則，污染者與第三方治理者之間的責(zé)任不能混淆，第三方治理不能成為企業(yè)逃避責(zé)任的借口，企業(yè)與第三方之間的合同不能對抗立法本意。