日前召開的中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會議審議了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》(以下簡稱《意見》)。其中，備受關(guān)注的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市再次引起業(yè)界熱議。

　　對此，中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院副院長鄭風(fēng)田教授在接受記者采訪時表示，中央審議土地改革試點意見，定調(diào)農(nóng)村土地改革堅持三條底線，預(yù)示新一輪土改大幕的開啟。就農(nóng)地入市而言，由于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地存在各種障礙，目前與國有建設(shè)用地相比在產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)方面還有較大差距，如何才能最終做到與國有土地同等入市、同權(quán)同價，既需要頂層設(shè)計，也需要基層政府拿出可行的方案。

　　農(nóng)地入市勢在必行

　　“土地作為最為基本的生產(chǎn)生活要素，其市場化相對滯后。”鄭風(fēng)田說，我國現(xiàn)行的《土地管理法》第六十三條規(guī)定，農(nóng)民集體所有土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。但從實際情況來看，這導(dǎo)致了地方政府占據(jù)農(nóng)村土地調(diào)配的主導(dǎo)權(quán)，在一定層面上令農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營效率嚴(yán)重不足。同時，市場化的缺失還造成農(nóng)村財產(chǎn)分配上的混亂，農(nóng)民利益無法得到實實在在的保護(hù)。

　　鄭風(fēng)田說，十八屆三中全會明確提出建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。此次會議審議的《意見》，應(yīng)該說是對十八屆三中全會有關(guān)內(nèi)容的進(jìn)一步落實。

　　“形成產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)能明確、權(quán)益保障、流轉(zhuǎn)順暢、分配合理的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度，是建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場的前提。”在鄭風(fēng)田看來，農(nóng)村集體經(jīng)營建設(shè)用地入市，對盤活農(nóng)民資產(chǎn)、大幅增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入，減少農(nóng)村與城市收入差距具有明顯意義。如果能夠妥善穩(wěn)步將集體經(jīng)營建設(shè)用地入市，也可以在一定程度上緩解我國目前面臨的城市建設(shè)土地不足的狀況，從供需角度平衡房價高的問題。

　　此次會議提出“堅持土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損三條底線，在試點基礎(chǔ)上有序推進(jìn)”。對此，鄭風(fēng)田表示，土地問題在中國具有復(fù)雜性和長期性，土地制度改革推進(jìn)過程中必須注意控制節(jié)奏和總結(jié)經(jīng)驗，避免損害農(nóng)民利益。

　　五大障礙待破解

　　“農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)充分實現(xiàn)還有一段漫長的路要走。”在鄭風(fēng)田看來，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地同等入市、同權(quán)同價目前還存在五大障礙。

　　第一，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)歸屬不明?，F(xiàn)行法律沒有明確產(chǎn)權(quán)代表和執(zhí)行主體的權(quán)限與地位。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)歸屬不明晰必然帶來責(zé)權(quán)不清、處置無度、權(quán)力尋租以及分配關(guān)系的模糊和混亂問題。而且農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的市場主體地位不明確、不完整，難以行使法律賦予的職權(quán)。

　　第二，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地確權(quán)面臨不少困難。由于新舊矛盾疊加積累，農(nóng)民產(chǎn)生不少土地糾紛。農(nóng)村土地多輪流轉(zhuǎn)、公用設(shè)施占用農(nóng)田、農(nóng)轉(zhuǎn)非及婚喪嫁娶土地?zé)o調(diào)整、農(nóng)戶互換田地等土地糾紛問題相當(dāng)突出，利益協(xié)調(diào)難度相當(dāng)大。由于權(quán)屬來源資料不全和歷史遺留問題，權(quán)屬爭議相當(dāng)激烈，權(quán)屬關(guān)系相當(dāng)混亂。

　　第三，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市需要具體配套制度。雖然有些地方已經(jīng)探索出頗具特色的農(nóng)村集體建設(shè)用地入市路徑，如廣東佛山市南海區(qū)已經(jīng)建立了包括確權(quán)登記、流轉(zhuǎn)交易平臺、基礎(chǔ)地價體系等在內(nèi)的集體建設(shè)用地入市體系，但能夠推廣到全國的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市體系和稅收制度還需要更具體的政策制度配套。

　　第四，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地收益分配不盡合理。要么各級政府對土地流轉(zhuǎn)管得過死，政府收益分配比例過高；要么集體土地所有者繞開政府進(jìn)行私下交易，侵占由國家投資帶來的土地增值收益；甚至出現(xiàn)集體土地使用者私下流轉(zhuǎn)的隱形市場，造成集體和國家土地收益的雙重流失。

　　第五，國家尚未出臺統(tǒng)一規(guī)劃和用途管制政策文件。土地用途管制是通行的土地管理原則，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地管理也不例外。十八屆三中全會《決定》指出，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地合法入市前提是“符合規(guī)劃和用途管制”。然而，目前農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地管理缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和用途管制，農(nóng)村集體建設(shè)用地隱形流轉(zhuǎn)市場活躍。在隱形市場上，農(nóng)村集體侵犯農(nóng)民宅基地使用權(quán)現(xiàn)象屢屢發(fā)生，違法用地屢禁不止甚至危及耕地安全。

　　試點先行有序推進(jìn)

　　鄭風(fēng)田認(rèn)為，土地改革涉及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織制度、村民自治制度等一系列重要制度，關(guān)乎城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，必須在試點基礎(chǔ)上有序推進(jìn)，而三條底線是試點的大前提，絕不能逾越。結(jié)合自己多年的調(diào)研經(jīng)驗，鄭風(fēng)田提出了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地合法入市的途徑。

　　明確界定農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)主體，是其合法入市的前提。當(dāng)前，農(nóng)村土地制度改革當(dāng)務(wù)之急是產(chǎn)權(quán)明晰。要通過實地勘測，摸清家底，尊重歷史傳統(tǒng)，明確“權(quán)屬合法，界址清楚，面積準(zhǔn)確，材料齊全，無爭議”的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地所有權(quán)、使用權(quán)；通過土地登記確權(quán)頒證，理清鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村民小組、農(nóng)民個人四類主體的產(chǎn)權(quán)界限。

　　加快相關(guān)法律法規(guī)的修訂，為其合法入市提供依據(jù)。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地合法入市需要國家做出頂層設(shè)計，推進(jìn)配套改革，關(guān)鍵在于建立集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)入市的法律制度和配套措施。根據(jù)2014年中央一號文件要求，“有關(guān)部門要盡快提出具體指導(dǎo)意見，并推動修訂相關(guān)法律法規(guī)”。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地“同權(quán)同價”，推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地合法入市，需要對涉及土地管理制度的法律法規(guī)進(jìn)行修改。

　　積極建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地交易市場，為其合法入市提供條件。積極建立統(tǒng)一的土地交易市場和社會服務(wù)體系，逐步完善土地市場管理規(guī)定和交易規(guī)則，為農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)提供政策咨詢、信息發(fā)布、地價評估、交易代理、糾紛仲裁等相關(guān)服務(wù)。按照《決定》要求，“完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級市場”，優(yōu)化農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地價格形成機(jī)制，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)入市。

　　逐步優(yōu)化農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地收益分配機(jī)制，為其合法入市提供動力。逐步優(yōu)化農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地土地增值收益和使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益分配機(jī)制，理順收益分配關(guān)系，出臺級差收益分配辦法，確保農(nóng)村集體和農(nóng)民成為增值收益和流轉(zhuǎn)收益的主要獲得者。同時加快建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和增值收益分配制度，確保集體和國家土地收益不流失，并將其用于全社會，造福百姓。

　　鄭風(fēng)田還特別提出，同地同權(quán)是農(nóng)村土地制度改革的核心。應(yīng)該盡快出臺全國性的集體建設(shè)用地管理辦法，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許集體建設(shè)用地出租、出讓、轉(zhuǎn)讓、抵押。