水、電、油、氣、交通、通信管線是城市正常運轉(zhuǎn)的生命線。要進一步完善城市應(yīng)急管理體系，落實好城市應(yīng)急預(yù)案，優(yōu)化應(yīng)急管理體制、機制和法制，將城市地下管網(wǎng)安全隱患縮至最小

　　近日，國家安監(jiān)總局對中國石油化工集團公司兩條存在重大安全隱患的原油管道下達停止輸油指令，并開出治理時間表：12月10日前完成管道的無害化處理等全部后續(xù)工作。此前，國務(wù)院已成立油氣輸送管道安全隱患整改工作領(lǐng)導(dǎo)小組，在全國范圍內(nèi)開展油氣管道隱患治理攻堅戰(zhàn)，決心用3年左右的時間完成全部隱患整治工作。在山東青島市“11·22”中石化東黃輸油管道泄露爆炸特別重大事故一周年之際，上述兩條消息先后傳出并非偶然，表明有關(guān)部門下決心解決石油管道問題、地下管網(wǎng)隱患的力度和魄力。

　　水、電、油、氣、交通、通信管線是城市正常運轉(zhuǎn)的生命線。由于其深埋地下，工程質(zhì)量監(jiān)測、安全隱患排查的難度要大于地面工程。因此，地下管網(wǎng)工程又被稱為“良心工程”。但當(dāng)前這一工程的安全遭受著兩方面挑戰(zhàn)：一方面，隨著城市空間拓展和城建思路調(diào)整，越來越多的管線由地面轉(zhuǎn)到地下，地下空間開發(fā)進入高峰期，但部分地下管線老化，進入問題多發(fā)期；另一方面，多個城市管線圖紙信息嚴(yán)重滯后，即便是一些國際化大都市地下管線的脈絡(luò)也是說不清、道不明，圖紙信息多年未更新。

　　要守護好城市生命線，必須以青島“11·22”中石化東黃輸油管道泄露爆炸為戒，進一步完善城市應(yīng)急管理體系，圍繞應(yīng)急管理“一案三制”這一內(nèi)核，將城市地下管網(wǎng)安全隱患縮至最小，將可能發(fā)生的安全事故影響降至最低。

　　“一案”是指城市應(yīng)急預(yù)案。自2006年《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》出臺以來，各層面出臺的應(yīng)急預(yù)案已達700多萬個，基本上建立了縱向到底、橫向到邊的應(yīng)急預(yù)案體系。但也應(yīng)看到，各預(yù)案之間還存在不匹配、不協(xié)調(diào)的問題。最嚴(yán)峻的是，很多預(yù)案出臺后就束之高閣，知曉度、普及度和參與度缺乏。在青島“11·22”中石化東黃輸油管道事故中，從泄漏發(fā)生到發(fā)生爆炸整整有7個小時。相關(guān)的預(yù)案卻沒有在第一時間啟動，沒有起到應(yīng)有作用。

　　而“三制”中，第一制是應(yīng)急管理體制。我國應(yīng)急管理體制是統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負(fù)責(zé)、屬地管理為主。該體制的優(yōu)點在于，信息會在不同層面之間充分共享，責(zé)任也會在各個層級之間得到細(xì)化。但層級過多造成宏觀的城市管理體制與微觀的生產(chǎn)體制之間，形成了多個安全責(zé)任縫隙與應(yīng)急響應(yīng)盲區(qū)。如何健全體制，消除盲點，是當(dāng)務(wù)之急。

　　第二制是應(yīng)急管理機制。我國已初步形成突發(fā)事件應(yīng)對過程制度化、程序化的方法與措施。這讓有關(guān)方面在應(yīng)對緊急情況時，能夠心中有數(shù)、應(yīng)對有度。但由于地下管網(wǎng)的復(fù)雜性和脆弱性，使生產(chǎn)事故、安全事故、生態(tài)事故和社會事件之間的轉(zhuǎn)化更為發(fā)散也更為多線。這就要求賦予應(yīng)急處理的現(xiàn)場責(zé)任人以更多當(dāng)機立斷和緊急應(yīng)對的權(quán)力。廣東省出臺的《突發(fā)事件現(xiàn)場指揮官制度實施辦法（試行）》，就是一次有益嘗試。

　　第三制是應(yīng)急管理法制。我國當(dāng)前形成以《突發(fā)事件應(yīng)對法》為核心，以相關(guān)單項法律法規(guī)為配套的法律體系。從內(nèi)容上看，涵蓋了“預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警、處置與救援、事后恢復(fù)重建”的全過程。但對于在應(yīng)急處置過程中具體的行政責(zé)任和法律責(zé)任的區(qū)分，還沒有更詳細(xì)規(guī)范的法律條文，行政問責(zé)機制還沒有納入法制化的軌道。

　?。ㄗ髡呦祰倚姓W(xué)院中歐應(yīng)急管理學(xué)院教授）