今年以來，"PPP"模式成為各界關(guān)注的熱點，作為一種強調(diào)民間資本深度參與的公私合營模式，推廣"PPP"，有利于盤活社會存量資本，激發(fā)民間投資活力，為城鎮(zhèn)化建設(shè)籌措資金，緩解地方政府的債務(wù)壓力。但是，目前對于"PPP"模式相關(guān)部門只給出了原則性的表述，尚需更加權(quán)威與詳盡的法律條款、合同范本及實施細則提供支持

　　畢馬威最新發(fā)表的《百項基建：環(huán)球市場報告》指出，借助民間資本和專業(yè)知識，政府和社會資本合作的公私合作模式（簡稱“PPP”）將會推動中國的基建項目發(fā)展及加快城鎮(zhèn)化的速度。

　　“根據(jù)畢馬威最近的調(diào)查，我們發(fā)現(xiàn)民間資本參與融資興建及中國基建項目的情況有所增加?！碑咇R威中國的政府機構(gòu)和基建行業(yè)主管合伙人葉偉成對記者表示。

　　正如畢馬威報告中所顯示的，中國政府近一兩個月通過一系列的實際行動推廣“PPP”模式。從國慶前夕，財政部《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（簡稱財金76號文）開始預(yù)熱，到10月份，本屆APEC財長會議又討論如何通過“PPP”模式等融資方式吸引長期融資、撬動民間資本。

　　直至11月16日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》（即國發(fā)60號文），明確創(chuàng)新投資運營機制，擴大社會資本投資途徑，并要求建立健全政府和社會資本合作（PPP）機制，要求健全“PPP”模式的機制。解決地方政府融資的瓶頸

　　業(yè)內(nèi)人士認為，中央政府推崇“PPP”有現(xiàn)實的考量。審計署去年年底的審計結(jié)果顯示，截至2013年6月底地方債余額為17.9萬億元，加上今年以來，很明顯的看出，過去依靠土地財政的方式難以為繼。

　　對此，中央政府采取的是“堵”和“引”相結(jié)合的方式，試著解決地方政府融資面臨的瓶頸。

　　“堵”即國務(wù)院日前下發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（簡稱國發(fā)43號文），規(guī)范了地方政府債務(wù)。根據(jù)國發(fā)43號文，原有的30多種政府債務(wù)融資渠道不復(fù)存在，政府債券成為地方政府舉債的唯一來源，同時，借債也是通過納入預(yù)算管理和預(yù)算公開的方式。

　　畢馬威的報告認為，雖然國債和政府發(fā)行的債券以往在世界各地都是發(fā)展基建項目的主要資金來源，但是隨著投資規(guī)模的擴大意味著單靠政府的財政力量并不足以應(yīng)付開支。而財政部副部長王保安3月份就曾表示，根據(jù)財政部的測算，預(yù)計2020年城鎮(zhèn)化率達到60%，由此帶來的投資需求約為42萬億元。葉偉成認為，為了城鎮(zhèn)化建設(shè)，中國政府對基建項目融資存在著龐大的需求。

　　據(jù)了解，這在國發(fā)43號文中也有體現(xiàn)，國發(fā)43號文就明確鼓勵承擔政府與社會資本合作項目的企業(yè)通過市場化方式融資，希望引導(dǎo)地方政府采用“PPP”模式。

　　“PPP”模式優(yōu)勢明顯

　　據(jù)悉，根據(jù)官方的定義，“政府和社會資本合作模式（PPP）是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系。通常模式是由社會資本承擔設(shè)計、建設(shè)、運營、維護基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過‘使用者付費’及必要的‘政府付費’獲得合理投資回報；政府部門負責基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化?！?/p>

　　葉偉成認為：“公營機構(gòu)普遍缺乏擁有管理公共基建項目相關(guān)經(jīng)驗和知識的合資格人士，私營機構(gòu)將在主要基建項目的融資及興建方面扮演著越來越重要的角色?！?/p>

　　對于“PPP”模式，一個典型做法是政府與私人部門共同組成SPV（特殊目的機構(gòu)），針對特定項目和資產(chǎn)，與政府簽訂特許經(jīng)營合同，并由SPV負責項目設(shè)計、融資、建設(shè)、運營，待特許經(jīng)營期滿后，SPV終結(jié)并將項目移交給政府。

　　這方面的典型案例就是“北京地鐵4號線項目”。與北京地鐵其他的線路不同，北京地鐵4號線及大興線、14號線西段是由京港地鐵公司負責運營。2006年成立的北京京港地鐵公司是典型的混合所有制企業(yè)，由北京首都創(chuàng)業(yè)集團有限公司、香港地鐵有限公司和北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司（簡稱“京投公司”，代表北京市政府占股）共同出資組建，分別占股49%、49%和2%。京港地鐵公司是國內(nèi)城市軌道交通領(lǐng)域首個引入外資合作經(jīng)營的企業(yè)，也是第一個利用政府與社會資本合作“PPP”模式投資建設(shè)軌道交通的企業(yè)。

　　本報記者從首創(chuàng)集團了解到，京港地鐵公司11月26日與北京市政府簽訂了地鐵14號線特許經(jīng)營協(xié)議、16號線意向合作協(xié)議。據(jù)首創(chuàng)集團總經(jīng)理王灝介紹，地鐵14號線和16號線仍將復(fù)制地鐵4號線“PPP”模式。

　　其中北京地鐵16號線項目，項目承擔方京投公司將總投資分為投資建設(shè)和運營管理兩部分，投資建設(shè)部分引入中再資產(chǎn)管理股份有限公司，投資金額約120億元股權(quán)投資；而運營管理部門則交給京港地鐵公司。項目建成后，京港地鐵公司負責運營管理、全部設(shè)施的維護和除洞體外的資產(chǎn)更新，通過票務(wù)收入及車站商業(yè)經(jīng)營回收投資。

　　在“BOT”（建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓）和“BT”（建設(shè)-移交）等傳統(tǒng)的投資模式中，政府將項目全部“外包”出去，項目盈虧政府難以控制。而“PPP”項目中，私營機構(gòu)做不了的或不愿做的，由政府來做，其余全由私營機構(gòu)來做，政府只起監(jiān)管的作用，更多地參與項目中后期的工作。在“PPP”模式中，私營機構(gòu)更早參與到項目前期論證中，而“BOT”和“BT”模式中，私營機構(gòu)沒有參與前期工作，影響對項目風險的識別和判斷。

　　此外，“PPP”模式在公司合作上的范圍更廣泛，除了基礎(chǔ)設(shè)施和自然資源開發(fā)，還可包括公共服務(wù)設(shè)施和國營機構(gòu)的私有化。

　　相關(guān)事項仍需進一步明晰

　　“地方各級政府要結(jié)合清理甄別工作，認真甄別篩選融資平臺公司存量項目，對適宜開展政府與社會資本合作（PPP）模式的項目，要大力推廣‘PPP’模式，達到既鼓勵社會資本參與提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)并獲取合理回報，又減輕政府公共財政舉債壓力、騰出更多資金用于重點民生項目建設(shè)的目的?！必斦咳涨跋掳l(fā)給各地財政部門的《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》如是要求。

　　其實，在“PPP”模式的推廣方面，財政部一直占據(jù)著主導(dǎo)地位，為此還牽頭成立了“PPP”專業(yè)委員會，并且目前對于“PPP”模式的官方定義也是財政部的版本。不過，這與發(fā)改委之前的版本有所不同，而發(fā)改委在推廣“PPP”模式方面也表現(xiàn)積極，為此特別推出首批80個鼓勵社會資本參與建設(shè)營運的示范項目。

　　因此，推廣“PPP”面臨著部委間如何協(xié)調(diào)的問題。例如，我國基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施的收費資源仍由發(fā)改委審定，其中水費、電費等價格不放開直接影響到“PPP”項目的投資收益。不止財政部和發(fā)改委，“PPP”模式還會涉及住建部、交通部等許多部門。

　　推廣“PPP”還需要相關(guān)金融機構(gòu)支持，盡管財金76號文特別提到，要“邀請有意愿的金融機構(gòu)及早進入項目磋商進程”，“鼓勵和支持金融機構(gòu)為示范項目提供融資、保險等金融服務(wù)”。本報記者從太平資管一位項目經(jīng)理處了解到，他們之前此類的項目非常少，目前正在嘗試能源領(lǐng)域的“PPP”項目。對金融機構(gòu)而言，參與“PPP”還沒有足夠成熟模式可借鑒，大部分還在摸索階段。

　　“我們預(yù)期，鐵路、公營醫(yī)院、職業(yè)學(xué)校及大學(xué)，以及城鎮(zhèn)公用服務(wù)包括城鎮(zhèn)道路交通、廢水處理設(shè)施及能源基礎(chǔ)設(shè)施等基建項目在中國將會傾向于以‘PPP’模式發(fā)展?！比~偉成對記者表示。他認為：“公共私營合作是長期性的，它們不僅要獲得當?shù)噩F(xiàn)任政府的支持，更需要在籌建及營運基礎(chǔ)設(shè)施期間持續(xù)得到政府的支持和監(jiān)督。政府的角色應(yīng)側(cè)重于制定監(jiān)管架構(gòu)，并通過具透明度的方式去監(jiān)察項目的合規(guī)情況和營運表現(xiàn)，而且要讓私人投資者接受有關(guān)做法有清晰制定的法律依據(jù)?！?/p>

　　從理論上看，“PPP”模式有利于化解地方債壓力，盤活民間資本的存量，為民間資本提供一個好的出口。“中國基建項目的投資和融資模式轉(zhuǎn)型也將為本地及國際私營機構(gòu)投資者帶來令人振奮的機遇。”葉偉成認為。