趙海

　　作為政策過程中的具體活動(dòng)，政策執(zhí)行直接決定了政策問題能否解決、政策方案能否實(shí)現(xiàn)以及解決和實(shí)現(xiàn)的程度和范圍。在“三農(nóng)”政策落實(shí)過程中，涉及多個(gè)主體，包括中央政府、地方政府、各級(jí)各類職能部門、各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、農(nóng)村金融部門等。由于多元主體的參與，而其利益導(dǎo)向各不相同，就不可避免地出現(xiàn)多元利益博弈下的政策執(zhí)行偏差，不同程度存在著一些執(zhí)行層面的問題。

　　糾正政策執(zhí)行偏差、加強(qiáng)政策落實(shí)，需要從政策的多個(gè)維度出發(fā)。本文按照政策學(xué)分析框架，結(jié)合調(diào)研情況，從政策設(shè)計(jì)、執(zhí)行監(jiān)督、評(píng)估反饋三個(gè)方面，提出強(qiáng)化“三農(nóng)”政策執(zhí)行的路徑選擇和一些具體建議。

　　優(yōu)化“三農(nóng)”政策設(shè)計(jì)

　　1.增強(qiáng)政策設(shè)計(jì)的科學(xué)性?！叭r(nóng)”政策設(shè)計(jì)的初衷，往往是為了加大對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的支持力度、優(yōu)化農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展環(huán)境。評(píng)價(jià)一項(xiàng)政策設(shè)計(jì)的好壞，不僅要看政策的收益，還要看政策執(zhí)行的成本；不僅要看政策的當(dāng)前作用，還要看政策的長(zhǎng)遠(yuǎn)作用；不僅要看政策對(duì)執(zhí)行對(duì)象的影響，還要顧及政策的執(zhí)行對(duì)整個(gè)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的影響乃至對(duì)國民經(jīng)濟(jì)的影響。只有充分考慮這些因素，權(quán)衡不同政策設(shè)計(jì)的得失利弊，做到“兩利相權(quán)取其重，兩害相權(quán)取其輕”，才能保證政策設(shè)計(jì)能最大限度地發(fā)揮作用，盡量接近政策設(shè)計(jì)的初衷。

　　以種糧直補(bǔ)政策為例，該政策設(shè)計(jì)初衷是通過補(bǔ)貼種糧農(nóng)民，加大對(duì)他們的財(cái)政支持，進(jìn)而提高農(nóng)民種糧的積極性。在實(shí)踐中，一些地方并沒有補(bǔ)給種糧農(nóng)戶，而是按照家庭承包耕地面積進(jìn)行發(fā)放，如此，種糧補(bǔ)貼成為了收入補(bǔ)貼。這種實(shí)際上的收入補(bǔ)貼政策在學(xué)術(shù)界一直有爭(zhēng)議。筆者認(rèn)為，直接按承包面積發(fā)放補(bǔ)貼資金恰恰是最優(yōu)的政策安排。從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角看，如果不存在交易費(fèi)用的話，將直補(bǔ)資金補(bǔ)給承包農(nóng)戶或種糧農(nóng)戶的政策效果是完全一樣的，即如果將直補(bǔ)資金補(bǔ)給流入土地的種糧農(nóng)戶的話，流出土地的農(nóng)戶可以采取提高承包費(fèi)的方式來實(shí)現(xiàn)對(duì)直補(bǔ)資金的間接占有。而如果將直補(bǔ)資金補(bǔ)給種糧農(nóng)戶，面臨著農(nóng)戶申報(bào)、村級(jí)公示、嚴(yán)格審核和逐級(jí)上報(bào)等繁復(fù)的程序，不僅產(chǎn)生大量的行政成本，還可能出現(xiàn)弄虛作假套取補(bǔ)貼、政府官員尋租等不法行為。因此，可以這樣認(rèn)為，以農(nóng)戶實(shí)際種糧面積發(fā)放補(bǔ)貼并不是一種有效率的補(bǔ)貼方式，而按照承包地面積將補(bǔ)貼直接發(fā)放給承包戶是一種最為節(jié)約成本的補(bǔ)貼方式。由此可見，在“三農(nóng)”政策設(shè)計(jì)上，必須綜合考量執(zhí)行成本和產(chǎn)生的影響，提高政策設(shè)計(jì)的科學(xué)性。

　　2.統(tǒng)籌系統(tǒng)地設(shè)計(jì)“三農(nóng)”政策。在筆者赴多省的調(diào)研中，深深感到財(cái)政支農(nóng)資金之散、涉及部門之多。以農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為例，在財(cái)政部門有農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金土地治理項(xiàng)目，在水利部門有小型農(nóng)田水利項(xiàng)目，在國土部門有高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目。不同的部門負(fù)責(zé)同樣的一件事情，不僅會(huì)帶來高昂的行政成本，而且使得各項(xiàng)政策之間沒有銜接，各自為戰(zhàn)，對(duì)整個(gè)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)缺乏系統(tǒng)性安排。地方在整合這些項(xiàng)目時(shí)，也會(huì)受到項(xiàng)目規(guī)定的掣肘，難以或無法做到有效地整合。因此，在現(xiàn)階段，政策設(shè)計(jì)上應(yīng)從中央層面對(duì)相關(guān)政策進(jìn)行銜接，為地方整合項(xiàng)目預(yù)留接口；從較長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期看，隨著行政體制改革的深入和部門職能劃分的明確，要對(duì)“三農(nóng)”政策進(jìn)行統(tǒng)籌和系統(tǒng)安排，對(duì)分散在各部門的支農(nóng)職能進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整和歸并，以進(jìn)一步提高政策設(shè)計(jì)的針對(duì)性和執(zhí)行的效率及節(jié)約行政成本。

　　3.推動(dòng)政策逐步向普惠性過渡。在當(dāng)前的行政決策體制下，涉農(nóng)相關(guān)部門掌握了相關(guān)資金項(xiàng)目的分配權(quán)利。在監(jiān)督和決策機(jī)制還很不完善的背景下，這就賦予了相關(guān)行政人員很強(qiáng)的自由裁量權(quán)，并可能引發(fā)項(xiàng)目承擔(dān)主體錯(cuò)位、資金浪費(fèi)、資金套取以及尋租等現(xiàn)象，使得項(xiàng)目資金的相關(guān)權(quán)利處于公共領(lǐng)域，從而引發(fā)尋租行為及租值消散。解決這一問題，除了建立健全項(xiàng)目評(píng)審機(jī)制以及加強(qiáng)監(jiān)督以外，還應(yīng)從資金項(xiàng)目的自身設(shè)計(jì)入手，具體來講，就是逐步削減專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，加大一般性轉(zhuǎn)移支付的力度，并在項(xiàng)目設(shè)定上將很多主觀性很強(qiáng)的標(biāo)準(zhǔn)改變?yōu)榭梢杂蓴?shù)字支撐的客觀性標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的支持主體給予普惠。

　　4.優(yōu)化政策制定機(jī)制。筆者認(rèn)為，制定“三農(nóng)”政策應(yīng)注重吸收基層的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，傾聽農(nóng)村各階層和相關(guān)主體的期盼和訴求，注重問題導(dǎo)向，更多問計(jì)于民，通過“自上而下”與“自下而上”相結(jié)合的方式，提高政策的針對(duì)性和有效性。當(dāng)前比較緊要的是按照十八屆三中全會(huì)提出的“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的要求，發(fā)揮民間團(tuán)體、農(nóng)民組織以及各類智庫的作用，增強(qiáng)各類涉農(nóng)民間組織在農(nóng)民和國家之間溝通的橋梁和紐帶作用，在政策制定過程中積極吸收各類社會(huì)組織的意見和建議，進(jìn)一步強(qiáng)化“三農(nóng)”政策制定的公眾參與。

　　強(qiáng)化政策執(zhí)行監(jiān)督

　　1.加強(qiáng)相關(guān)政策的信息公開。在“三農(nóng)”政策落實(shí)過程中，要將信息公開制度化，對(duì)政策內(nèi)容、優(yōu)惠對(duì)象、執(zhí)行過程、資金預(yù)算等方面公之于眾，加大政策的宣傳力度，滿足農(nóng)戶、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、基層政府、村級(jí)組織等涉農(nóng)主體的知情權(quán)。在信息公開過程中，除了使用文件、報(bào)紙、電視等傳統(tǒng)媒體外，還要加強(qiáng)網(wǎng)站等新興媒體的宣傳力度，及時(shí)、準(zhǔn)確、全面地宣傳“三農(nóng)”相關(guān)政策。

　　2.加強(qiáng)相關(guān)政策的輿論監(jiān)督。政策執(zhí)行過程中的輿論監(jiān)督，是指公眾或組織借助大眾傳媒形成輿論力量以對(duì)執(zhí)行權(quán)力運(yùn)行的偏差行為進(jìn)行披露、建議乃至批評(píng)，以影響公共決策和政策執(zhí)行效果的活動(dòng)。加強(qiáng)對(duì)“三農(nóng)”政策執(zhí)行情況的輿論監(jiān)督，一方面，要發(fā)揮大眾傳媒的作用，表達(dá)民意，推動(dòng)各項(xiàng)政策落實(shí)。另一方面，輿論報(bào)道還要從各地落實(shí)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村政策的實(shí)踐中挖掘出好的經(jīng)驗(yàn)和典型，為其他地方提供啟示和借鑒，引導(dǎo)輿論監(jiān)督注重社會(huì)效益，發(fā)揮正確的輿論導(dǎo)向作用。

　　加強(qiáng)政策評(píng)估和反饋

　　就“三農(nóng)”支持政策來說，通過開展政策評(píng)估的過程，就是全面評(píng)價(jià)政策執(zhí)行情況并不斷完善相關(guān)支持政策的過程。一般來講，開展政策評(píng)估應(yīng)注重以下方面。

　　1.健全政策試點(diǎn)機(jī)制。在農(nóng)業(yè)農(nóng)村有關(guān)支持政策推行以前，應(yīng)開展政策實(shí)施試點(diǎn)，在全國不同區(qū)域選擇一些具有代表性和典型性的地區(qū)，發(fā)揮其先行先試、積累經(jīng)驗(yàn)的作用。根據(jù)政策內(nèi)容設(shè)定試點(diǎn)周期，并全程跟蹤試點(diǎn)進(jìn)展，對(duì)政策的妥適性開展評(píng)估，對(duì)政策風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)警，對(duì)基層政府、合作社、龍頭企業(yè)以及農(nóng)戶等相關(guān)主體反映的問題進(jìn)行分析，并以此為依據(jù)確定政策是否進(jìn)行進(jìn)一步修正以及是否在全國推廣。

　　2.完善事后評(píng)估機(jī)制。開展事后評(píng)估就是針對(duì)政策執(zhí)行績(jī)效進(jìn)行全面評(píng)價(jià)。主要有以下方法。一是成本—效益分析法，這是在對(duì)整個(gè)政策運(yùn)行過程中所投入的成本和所取得的收益進(jìn)行對(duì)比分析的一種方法。二是對(duì)象評(píng)定法，指由政策對(duì)象通過親身感受和了解對(duì)政策及其效果予以評(píng)定的方法。由于政策對(duì)象是政策的實(shí)施者，他們對(duì)政策的成敗得失有切身感受，因而最有評(píng)價(jià)發(fā)言權(quán)。三是專家判斷法，通過組織專家對(duì)政策執(zhí)行情況進(jìn)行調(diào)查，與執(zhí)行人員及其政策對(duì)象交換意見，以此判斷政策的績(jī)效。四是自評(píng)法，通過政府自身對(duì)政策的影響及達(dá)成預(yù)定政策目標(biāo)的進(jìn)展情況進(jìn)行評(píng)估。

　　3.優(yōu)化政策反饋機(jī)制。評(píng)估結(jié)果是評(píng)價(jià)政策執(zhí)行情況的直接反映，也是修改完善相關(guān)政策的重要依據(jù)。要積極運(yùn)用評(píng)估結(jié)果，優(yōu)化反饋機(jī)制，一方面基于評(píng)估結(jié)果建立獎(jiǎng)懲機(jī)制，對(duì)執(zhí)行較好的部門予以表彰，對(duì)執(zhí)行不力的部門加以督促指導(dǎo)乃至嚴(yán)肅問責(zé)，起到宣傳先進(jìn)、鞭策后進(jìn)、賞罰分明的作用；另一方面，要根據(jù)評(píng)估中各級(jí)、各部門、各農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體等反映的問題，在政策內(nèi)容、執(zhí)行機(jī)制等方面加以修改完善，更好地發(fā)揮政策導(dǎo)向作用。（作者單位：農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心）