馬有祥

　　黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若重大問題的決定》，明確提出了全面推進依法治國的總目標和原則，對科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法做出了全面部署，對加強法制工作隊伍建設、加強和改進黨對全面推進依法治國的領導提出了明確要求。各級草原監(jiān)理機構(gòu)要認真學習貫徹《決定》精神，積極推進依法治草護草進程。

　　草原執(zhí)法監(jiān)督成效顯著

　?。ㄒ唬┎菰瓐?zhí)法監(jiān)督工作的氛圍有了新改善。近年來，各級草原監(jiān)理機構(gòu)把草原普法宣傳作為一項重要任務，通過舉辦草原普法宣傳月、送法下鄉(xiāng)等活動，充分利用報刊、廣播、電視等主流媒體，深入宣傳草原法律法規(guī)和草原保護政策，積極為草原執(zhí)法工作創(chuàng)造良好的輿論氛圍。社會各界關心、關注、關愛草原生態(tài)保護的氛圍日益濃厚，群眾基礎更加牢固。

　?。ǘ┎菰瓐?zhí)法機構(gòu)和隊伍建設取得新進展。截至2014年6月底，全國縣級以上草原監(jiān)理機構(gòu)達到914個，監(jiān)理人員9839人，機構(gòu)數(shù)量比2012年增加了60個，人員數(shù)量增加了1376人。各地通過強化執(zhí)法培訓，執(zhí)法人員規(guī)范執(zhí)法的能力有了明顯提高。實施草原補獎政策的省區(qū)積極推進草原管護員隊伍建設。目前全國已有草原管護員近9萬人，成為強化基層草原監(jiān)管工作的重要補充力量。

　　（三）依法查處草原違法犯罪案件取得新成效。近兩年，各地不斷加大草原執(zhí)法監(jiān)督力度，2013年，各地共向司法機關移送涉嫌犯罪案件279起，同比提高了1.23倍；2014年上半年，各地共移送涉嫌犯罪案件330起，比2013年全年移送案件數(shù)量多51起。2013年，全國共查處各類草原違法案件18767起，比2012年增加了707起，立案率和結(jié)案率分別提高1.0和0.6個百分點。

　?。ㄋ模┩苿硬菰姓?zhí)法與刑事司法銜接取得新突破。草原司法解釋出臺后，不斷強化與司法機關的溝通協(xié)調(diào)，隨著草原行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制的逐步建立和完善，司法機關懲治草原犯罪行為的作用得到了有效發(fā)揮，草原行政執(zhí)法機關與司法機關共同打擊草原違法犯罪行為的局面初步形成。

　　（五）草原征占用審核審批管理水平有了新提高。近兩年，各級草原監(jiān)理機構(gòu)主動加強與國土等相關部門的溝通協(xié)調(diào)，不斷規(guī)范草原征占用審核審批程序。內(nèi)蒙古、甘肅、新疆、寧夏、西藏等省區(qū)由省級人民政府出臺文件，或者由農(nóng)牧廳與國土廳聯(lián)合發(fā)文，明確提出未經(jīng)草原行政主管部門審核同意，國土資源部門不得辦理草原征占用審批手續(xù)。

　　草原執(zhí)法監(jiān)督機遇與挑戰(zhàn)

　?。ㄒ唬┎菰煞ㄒ?guī)體系已初具架構(gòu)，但修釋的任務依然艱巨。目前，我國已初步形成了由《草原法》、草原司法解釋、《草原防火條例》以及13部地方性法規(guī)、4部農(nóng)業(yè)部規(guī)章和11部地方政府規(guī)章組成的草原法律法規(guī)體系。但同時，草原法律法規(guī)不健全、不完善的問題依然突出。草原確權承包、基本草原保護等重要制度還不夠具體和完善；南方各省區(qū)尚未結(jié)合當?shù)貙嶋H制定出臺配套的地方性法規(guī)；守法成本高、違法成本低的問題還很突出。

　?。ǘ┎菰瓚?zhàn)略地位得到明顯提升，但堅守草原生態(tài)紅線的任務依然艱巨。黨的十八大把生態(tài)文明建設提高到五位一體總布局的戰(zhàn)略高度，十八屆三中全會又明確提出要加快生態(tài)文明制度建設。草原作為我國陸地面積最大的綠色生態(tài)屏障，是生態(tài)文明建設主陣地。但目前，一些地方長期以來對草原重利用輕保護、把草原視為荒地等觀念還沒有得到根本扭轉(zhuǎn)，隨意侵占草原、把草原劃定為未利用地或宜林地、在草原上實施耕地占補平衡和植樹造林項目等問題十分突出。此外，城鎮(zhèn)化發(fā)展擠占包括草原在內(nèi)的農(nóng)村土地問題日益突出，堅守草原生態(tài)紅線面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)。

　　（三）草原司法解釋的震懾和懲戒作用開始顯現(xiàn)，但打擊草原違法犯罪行為的任務依然艱巨。草原司法解釋出臺后，各地不斷加大對涉嫌犯罪案件的移送力度，一大批破壞草原的犯罪嫌疑人受到了法律的嚴懲。但同時，近年來非法開墾草原、非法征占用草原等行為屢禁不止，案件數(shù)量居高不下，行政干預執(zhí)法和司法問題在一些地方還比較突出，對草原違法犯罪行為做到應查盡查，還面臨不少困難和問題。

　?。ㄋ模┎菰瓐?zhí)法隊伍不斷壯大，但進一步提高能力水平的任務依然艱巨。近年來，各級抓住機遇，積極推進草原監(jiān)理體系建設，草原執(zhí)法隊伍進一步充實和壯大，全國已形成了一支近萬人的草原執(zhí)法隊伍，成為依法保護草原、維護農(nóng)牧民合法權益的重要力量。但同時，草原執(zhí)法隊伍中法律專業(yè)人員相對較少，執(zhí)法人員程序意識不強、執(zhí)法技能不足的問題在一些地方還很突出，草原執(zhí)法與農(nóng)業(yè)其他行業(yè)執(zhí)法相比，還存在不小的差距。

　?。ㄎ澹┎菰鷳B(tài)明顯恢復，但強化禁牧和草畜平衡監(jiān)管的任務依然艱巨。國家自2011年實施草原補獎政策以來，草原生態(tài)得到明顯恢復。據(jù)監(jiān)測，2013年全國重點天然草原的平均牲畜超載率為16.8%，比2011年下降了11.2個百分點；綜合植被蓋度達到54.2%，較2011年提高3.2個百分點。但目前，一些地方補獎資金發(fā)放與落實禁牧和草畜平衡任務脫節(jié)，禁牧和草畜平衡制度落實不到位、執(zhí)法監(jiān)管不到位的問題還很突出。進一步強化禁牧和草畜平衡監(jiān)管，確保兩項制度得到落實的任務依然繁重和艱巨。

　　努力推動草原執(zhí)法監(jiān)督工作再上新臺階

　?。ㄒ唬┘涌焱七M草原確權承包，打牢草原執(zhí)法監(jiān)督工作基礎。明確草原權屬，落實草原承包，是開展草原執(zhí)法工作的重要基礎。目前，國家正在推進農(nóng)村土地確權登記頒證工作。各地要加大與相關部門的溝通協(xié)調(diào)，認真做好草原確權登記頒證工作，進一步明確草原地類屬性和權屬，為做好草原執(zhí)法監(jiān)督工作奠定基礎。要進一步落實和完善草原承包經(jīng)營制，調(diào)動草原承包者依法保護與合理利用草原的積極性。

　?。ǘ┥钊胄麄鲗嵤┎菰痉ń忉專哟蟛菰`法犯罪行為查處力度。要繼續(xù)深入宣傳草原司法解釋，注重通過對重大典型案件的通報曝光，開展警示宣傳教育。不斷強化執(zhí)法檢查，及時發(fā)現(xiàn)案件線索，集中力量進行查處。進一步加強與司法機關的溝通協(xié)調(diào)，推動建立和完善草原執(zhí)法與刑事司法的銜接機制，充分發(fā)揮司法機關在打擊草原違法犯罪行為方面的優(yōu)勢和作用，努力遏制草原違法犯罪行為高發(fā)的勢頭。

　　（三）認真落實草原補獎政策，切實強化禁牧和草畜平衡監(jiān)管。草原補獎政策是迄今國家在草原牧區(qū)投資規(guī)模最大、覆蓋面最廣、農(nóng)牧民受益最多的一項政策。落實禁牧和草畜平衡制度，是確保這項政策順利實施并取得實效的關鍵。各級草原監(jiān)理機構(gòu)要認真履行職責，積極創(chuàng)新工作方法，進一步加大禁牧和草畜平衡執(zhí)法監(jiān)管力度，及時查處和糾正違反禁牧和草畜平衡規(guī)定的行為，確保草原補獎政策取得實效。

　?。ㄋ模娀菰髡加霉芾?，規(guī)范草原植被恢復費征收使用。要進一步加強與發(fā)改、國土等部門的溝通協(xié)調(diào)，及時掌握建設項目使用草原的情況，提前介入項目用地預審。對未批先占、未審先批等違法行為，要依法嚴肅查處，涉嫌犯罪的，要及時移送司法機關。進一步強化和規(guī)范草原植被恢復費征收工作，不得隨意減收、免收草原植被恢復費，切實做到應收盡收。要按規(guī)定用途合理使用草原植被恢復費，不得截留、挪用，確保草原植被恢復費取之于草、用之于草。

　?。ㄎ澹┘訌姴菰瓐?zhí)法隊伍建設，不斷提高草原執(zhí)法監(jiān)督能力與水平。各地要按照“機構(gòu)設置合理、隊伍結(jié)構(gòu)優(yōu)化、設施裝備齊全、執(zhí)法監(jiān)督有力”的目標要求，加快推進草原監(jiān)理體系建設。進一步強化對草原執(zhí)法人員的培訓，不斷提高草原執(zhí)法人員的能力和水平。進一步強化草原管護員隊伍建設，推動建立半專業(yè)化的草原管護員隊伍，切實發(fā)揮其管護草原的作用。加強草原執(zhí)法隊伍作風建設，樹立草原執(zhí)法人員的良好形象。（作者系農(nóng)業(yè)部草原監(jiān)理中心主任）