編者按：截至今年8月底，沂南全縣522個(gè)村莊完成土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證，宣告經(jīng)過(guò)兩年多努力，沂南成為全國(guó)率先全面完成該項(xiàng)工作的縣份。開展土地頒證是一項(xiàng)對(duì)農(nóng)村具有根本、深刻、長(zhǎng)久影響的改革舉措，是一項(xiàng)復(fù)雜、艱巨的系統(tǒng)工程。從這個(gè)意義上說(shuō)，沂南的實(shí)踐探索值得參考、借鑒。

　　本報(bào)記者 于洪光 呂兵兵

　　今年8月底的一天，山東省沂南縣大莊鎮(zhèn)后交良村黨支部書記李恩儉長(zhǎng)舒一口氣：“忙活了大半年，這證終于發(fā)給大伙兒了。咱村本來(lái)就是全縣最后一批頒證推進(jìn)村?！?/p>

　　后交良村3月30日啟動(dòng)了土地頒證工作后，用時(shí)150天完成，成為了沂南最后一個(gè)完成頒證的村莊。村民任秀美將手里的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證》向記者展示，鮮紅的印章鮮明地宣示著她的“主權(quán)”：“鎮(zhèn)上和村里辦得好，俺全程都參與了，咱家承包地量得很清楚，咱沒(méi)意見，很滿意。而且，俺都打聽了，有了這個(gè)證，流轉(zhuǎn)就規(guī)矩了，還能入股、抵押貸款。”

　　沂南縣委書記劉淑秀說(shuō)：“這項(xiàng)工作，是關(guān)系‘三農(nóng)’發(fā)展的基礎(chǔ)工作，是關(guān)乎農(nóng)民‘命根子’的工作。抓好抓實(shí)這項(xiàng)工作，才能為今后‘三農(nóng)’發(fā)展駛?cè)腠樮嚨?、快車道提供根本保障。基于這樣的認(rèn)識(shí)，3年來(lái)，沂南把土地頒證作為全縣‘一號(hào)工作’，按照‘逐級(jí)試點(diǎn)、穩(wěn)步推開’的思路，明確實(shí)施原則、程序、措施、辦法等，全縣動(dòng)員為農(nóng)民頒了一個(gè)公平證、準(zhǔn)確證?！?/p>

　　深刻認(rèn)識(shí)頒證意義，是推進(jìn)前提

　　土地頒證的重要性和意義，山東省副省長(zhǎng)趙潤(rùn)田曾這樣評(píng)價(jià)：“這是一項(xiàng)對(duì)農(nóng)村具有根本、深刻、長(zhǎng)久影響的改革舉措，是穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變的重大舉措，是保障農(nóng)民利益和農(nóng)村穩(wěn)定的基礎(chǔ)性工作?！?/p>

　　辛集鎮(zhèn)榮民村黨支部書記寧得順說(shuō)得實(shí)在：“土地是農(nóng)民的‘命根子’，有了這個(gè)證，圖上清清楚楚地標(biāo)明哪塊兒地是我的，蓋著政府鮮紅大印，咱心里才能踏實(shí)了。誰(shuí)敢不經(jīng)過(guò)咱農(nóng)民同意就動(dòng)它，咱就敢跟誰(shuí)打官司。”

　　土地頒證的復(fù)雜性和艱巨性在哪里？數(shù)據(jù)是最好的說(shuō)明。沂南有522個(gè)涉農(nóng)村莊，鄉(xiāng)村總戶數(shù)21.2萬(wàn)戶，土地承包面積88.6萬(wàn)畝，地處沂蒙山腹地，地塊零散，戶均地塊達(dá)12塊；從第一輪承包、二輪延包到現(xiàn)在已有30多年，承包地面積不實(shí)、四至不清、證地不符等問(wèn)題普遍存在；近年來(lái)農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移加快，土地承包新情況不斷出現(xiàn)，復(fù)雜問(wèn)題層出不窮。而且，沂南近年來(lái)的農(nóng)村信訪案件中，80%涉及土地問(wèn)題，頒證過(guò)程中一旦處理不好，極易引發(fā)新的不穩(wěn)定因素。

　　劉淑秀說(shuō)：“2012年5月，沂南被確定為山東省農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證試點(diǎn)縣，這項(xiàng)工作推到了前臺(tái)。深刻認(rèn)識(shí)頒證意義，是推進(jìn)前提。

　　只有全縣上下統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，形成合力，才能在穩(wěn)步推進(jìn)的同時(shí)，切實(shí)保障農(nóng)民權(quán)益?！?/p>

　　縣農(nóng)工辦主任袁俊波介紹，自2012年以來(lái)，沂南每次綜合性會(huì)議和土地頒證專項(xiàng)會(huì)議，都會(huì)強(qiáng)調(diào)做好土地頒證是全縣首要工作；每年的《政府工作報(bào)告》和相關(guān)文件，都在頒證意義方面濃墨重彩；開展了5.6萬(wàn)人次專題培訓(xùn)班，形成了全縣上下重視土地頒證的推進(jìn)合力。

　　堅(jiān)持“兩個(gè)原則”，做到應(yīng)確盡確

　　沂南能夠做好頒證工作，關(guān)鍵是堅(jiān)持了“兩個(gè)原則”。

　　第一個(gè)原則是把維護(hù)好農(nóng)民權(quán)益擺在核心位置。特別是對(duì)隨著測(cè)繪精度提高多測(cè)量出的土地，以及農(nóng)民通過(guò)開荒或整理廢棄地形成的土地，盡可能地確權(quán)給農(nóng)戶，堅(jiān)決防止以壯大集體經(jīng)濟(jì)的名義把土地向村委會(huì)集中，特別要堅(jiān)決糾正以二輪承包合同（臺(tái)賬）面積進(jìn)行確權(quán)登記的錯(cuò)誤做法。

　　第二個(gè)原則是在依靠法律和政策的基礎(chǔ)上，實(shí)事求是地解決復(fù)雜問(wèn)題。對(duì)出現(xiàn)的問(wèn)題，有法律政策依據(jù)的，就按法律政策辦；沒(méi)法律政策依據(jù)的，就交給農(nóng)民，通過(guò)“村民議決”的方式商議決定；還有些說(shuō)不清楚的，但是分歧較大、影響穩(wěn)定的，就擱置爭(zhēng)議，等政策明確后再處理。

　　劉淑秀認(rèn)為：“這兩個(gè)原則，既明確了土地頒證的綱領(lǐng)和方向，又最大限度保障了問(wèn)題以正確的方式解決，避免了留下隱患，確保了順利推進(jìn)，是沂南經(jīng)驗(yàn)的要義所在。”

　　土地頒證的任務(wù)，是實(shí)現(xiàn)承包面積、承包合同、登記簿、證書“四相符”；實(shí)現(xiàn)承包地分配、邊界測(cè)繪登記、合同簽訂、證書發(fā)放“四到戶”。對(duì)此，沂南對(duì)土地承包法、物權(quán)法、土地管理法、村民委員會(huì)組織法等法律法規(guī)，以及2008年以來(lái)中央和省里文件涉及土地頒證的政策規(guī)定，進(jìn)行系統(tǒng)梳理，于2012年5月出臺(tái)了《關(guān)于開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記試點(diǎn)工作的意見》。

　　《意見》明確，土地頒證是對(duì)農(nóng)民承包土地的占有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)等進(jìn)行確權(quán)登記頒證，要堅(jiān)持以承包合同或原經(jīng)營(yíng)權(quán)證書為基礎(chǔ)，做到“三不變、一嚴(yán)禁”，即原有承包關(guān)系不變、承包地塊不變、承包合同起止年限不變，嚴(yán)禁調(diào)整和收回農(nóng)戶承包地。

　　強(qiáng)化“三項(xiàng)保障”，抓好“三次公示”

　　縣委副書記張?jiān)瞥榻B說(shuō)：“原計(jì)劃今年底全面完成土地頒證，好在全縣上下同心協(xié)力、工作人員業(yè)務(wù)熟練、農(nóng)民主動(dòng)接受改革，提前4個(gè)月就完成了?！?/p>

　　據(jù)了解，沂南2012年開展試點(diǎn)后，在辛集鎮(zhèn)推進(jìn)了整建制推進(jìn)試點(diǎn)。2013年3月，山東省委、省政府在此召開了全省土地頒證工作座談會(huì)，學(xué)習(xí)沂南經(jīng)驗(yàn)。很快，沂南總結(jié)運(yùn)用試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，于2013年7月啟動(dòng)第一輪擴(kuò)面推進(jìn)工作，共186個(gè)村莊；2013年10月，啟動(dòng)第二輪擴(kuò)面，共246個(gè)村莊；2014年3月，啟動(dòng)第三輪擴(kuò)面，推進(jìn)剩余的64個(gè)村莊。

　　“第一輪擴(kuò)面，原計(jì)劃用時(shí)8個(gè)月，結(jié)果200天完成；第二輪擴(kuò)面，原計(jì)劃用時(shí)7個(gè)月，結(jié)果180天完成；第三輪擴(kuò)面，原計(jì)劃用時(shí)6個(gè)月，結(jié)果150天完成?？梢钥闯?，從審慎試點(diǎn)到三次擴(kuò)面越推越快、越推越順。這其中，落實(shí)經(jīng)費(fèi)保障、工作人員業(yè)務(wù)熟練、強(qiáng)化督查考核‘三項(xiàng)保障’發(fā)揮了作用?！睆?jiān)瞥f(shuō)。

　　為保障農(nóng)民知情權(quán)、保證頒證公平，沂南縣實(shí)施了“三次公示”。

　　一榜公示的是農(nóng)戶承包地原始信息調(diào)查結(jié)果，根據(jù)的是二輪延包時(shí)保留的地籍臺(tái)賬；二榜公示的是“圖解+實(shí)測(cè)”形成的地籍草圖；三榜公示的是承包地面積、四至、空間位置地籍圖。

　　對(duì)此，沂南制定了“多余事項(xiàng)一個(gè)不要，必要環(huán)節(jié)一個(gè)不省，核實(shí)簽字一項(xiàng)不錯(cuò)，公示項(xiàng)目一個(gè)不缺”的“四不”原則，把改革全過(guò)程展現(xiàn)在群眾面前，接受群眾監(jiān)督。

　　青駝鎮(zhèn)黨委書記王濤告訴記者，鎮(zhèn)上將“三次公示”發(fā)展成了“三步指圖、四方確認(rèn)”工作法。三步指圖：第一步是農(nóng)戶自報(bào)，填寫《家庭承包土地摸底調(diào)查表》；第二步是農(nóng)戶看圖指認(rèn)地塊，繪制《基礎(chǔ)工作底圖》；第三步是將家庭承包共有人情況形成電子信息。四方確認(rèn)：村組工作人員與農(nóng)戶、鄉(xiāng)鄰、村干部攜帶《基礎(chǔ)工作底圖》等資料，現(xiàn)場(chǎng)確認(rèn)每個(gè)地塊的位置、面積和四至。

　　“航拍+圖解+實(shí)測(cè)”法，確保頒一個(gè)“準(zhǔn)確證”

　　副縣長(zhǎng)劉金光介紹，“航拍+圖解+實(shí)測(cè)”，是沂南采取的土地頒證測(cè)繪方法。“航拍”，是采用小型無(wú)人機(jī)對(duì)地面進(jìn)行連續(xù)攝像取片，繪制比例尺不低于1∶2000的地貌原圖；“圖解”，是指由測(cè)繪公司在影像上進(jìn)行量測(cè)和解譯，并與國(guó)土“二調(diào)”圖進(jìn)行對(duì)比核準(zhǔn)，根據(jù)地埂地壟等信息繪成地籍草圖；個(gè)別不準(zhǔn)確或農(nóng)戶有疑義的地，再采取“實(shí)測(cè)”的方法進(jìn)行確認(rèn)。

　　“這種方法，最大限度保障了測(cè)繪的清晰和準(zhǔn)確，保障了農(nóng)民的權(quán)益在圖上得以公正地體現(xiàn)。”劉金光說(shuō)。

　　保障測(cè)繪準(zhǔn)確，為農(nóng)民頒一個(gè)“準(zhǔn)確證”，沂南除運(yùn)用科學(xué)的測(cè)繪方法外，還要抓住兩個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

　　一是調(diào)查摸底細(xì)致扎實(shí)?！罢{(diào)查摸底是否扎實(shí)，將直接影響到后續(xù)工作的推進(jìn)。在工作中堅(jiān)持做到時(shí)間服從質(zhì)量，哪怕推進(jìn)慢一些，也要把底子摸清、摸實(shí)、摸透，把調(diào)查摸底這項(xiàng)基礎(chǔ)工作做細(xì)、做扎實(shí)?！笨h農(nóng)業(yè)局局長(zhǎng)莊乾德說(shuō)。

　　二是測(cè)繪過(guò)程扎實(shí)嚴(yán)謹(jǐn)。沂南制訂了嚴(yán)格的調(diào)查技術(shù)方案，通過(guò)公開招投標(biāo)，選聘了5家專業(yè)的測(cè)繪公司，開展實(shí)地勘測(cè)工作，做到測(cè)量數(shù)據(jù)規(guī)范、準(zhǔn)確、權(quán)威，成為“鐵檔案”。

　　率先完成率先受益，“三大效應(yīng)”開始顯現(xiàn)

　　在沂南，一場(chǎng)以確權(quán)登記頒證為核心，輔以交易、融資等配套措施的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革正在鋪開。

　　和平村有116戶353口人，土地面積1234.32畝。2012年10月，和平村作為沂南二輪試點(diǎn)村開始推進(jìn)，于2013年5月完成了頒證任務(wù)。頒證后，村民按照一分地一股的標(biāo)準(zhǔn)加入合作社，流轉(zhuǎn)土地300畝建成了潤(rùn)澤現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園，每畝年保底收益1000元，年底根據(jù)合作社收益再參與分紅。到今年2月，共投資400多萬(wàn)元，建成冬暖式大棚35個(gè)，大拱棚4個(gè)，水電路配套齊全，年可生產(chǎn)蔬菜350萬(wàn)斤，已實(shí)現(xiàn)銷售收入1050萬(wàn)元。

　　“這是土地頒證后最直接的效應(yīng)?！痹〔ㄕf(shuō)。今年3月，沂南出臺(tái)了《全面深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革推進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式創(chuàng)新的實(shí)施意見》，建成了“鄉(xiāng)鎮(zhèn)收集、中心交易、管理規(guī)范、流轉(zhuǎn)順暢”的現(xiàn)代農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易管理服務(wù)體系，成立了1個(gè)縣級(jí)綜合交易中心和16個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合交易中心，為推進(jìn)農(nóng)村資源資產(chǎn)化、農(nóng)村資產(chǎn)資本化打下了基礎(chǔ)。目前，已有15宗規(guī)模化流轉(zhuǎn)土地交易，總面積3680畝，其中涉及土地股份合作的6宗，土地股份合作面積1256畝。

　　產(chǎn)權(quán)抵押是第二大效應(yīng)。去年2月，沂南出臺(tái)了《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款管理辦法》，建立了一套助推發(fā)展、程序簡(jiǎn)潔、風(fēng)險(xiǎn)可控、運(yùn)行高效的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資機(jī)制，拓寬了農(nóng)民發(fā)家致富的融資渠道，全縣已累計(jì)完成產(chǎn)權(quán)抵押貸款6341萬(wàn)元。

　　第三大效應(yīng)，是農(nóng)民放心進(jìn)城和資本放心下鄉(xiāng)的互動(dòng)發(fā)展。

　　在雙堠鎮(zhèn)尚店村，臨沂昊泉科技公司利用從農(nóng)民手里流轉(zhuǎn)來(lái)的75畝土地，建設(shè)了農(nóng)業(yè)園區(qū)。村里和企業(yè)簽了協(xié)議，企業(yè)年收益的10%將返還到村里，其中一半將直接分配給農(nóng)戶，一半由村集體支配作為集體發(fā)展基金。

　　村民魏長(zhǎng)青有3.7畝地流轉(zhuǎn)給了公司，又進(jìn)入公司工作，因?yàn)楣尽皟?yōu)先錄用流轉(zhuǎn)土地農(nóng)戶”。另一位村民張桂東則繼續(xù)外出打工：“權(quán)證在咱手里，啥都不用擔(dān)心，咱只管放心出去掙錢?！?/p>