■科技專論

　　黨的十八屆三中全會提出全面深化改革的總目標(biāo)是“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。深化科技體制改革是全面深化改革的重要內(nèi)容，是加快完善現(xiàn)代市場體系、促進(jìn)創(chuàng)新要素自由流動的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。根據(jù)黨的十八屆三中全會精神，推進(jìn)國家創(chuàng)新治理體系和治理能力現(xiàn)代化應(yīng)當(dāng)成為深化科技體制改革、走中國特色自主創(chuàng)新道路的重要內(nèi)容。

　　國家創(chuàng)新治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)涵

　　國家創(chuàng)新治理體系是國家管理科技創(chuàng)新的制度體系，包括科技創(chuàng)新的體制機(jī)制和法律法規(guī)安排，具有多主體、多層次和互動性等特征；國家創(chuàng)新治理能力是運(yùn)用國家科技創(chuàng)新制度管理科技創(chuàng)新事務(wù)的能力。國家創(chuàng)新治理體系和國家創(chuàng)新治理能力是相輔相成的兩個(gè)方面，形成一個(gè)整體。完善的國家創(chuàng)新治理體系是提高國家創(chuàng)新治理能力的基礎(chǔ)和前提，只有提高國家創(chuàng)新治理能力才能發(fā)揮國家創(chuàng)新治理體系的整體效能。

　　推進(jìn)國家創(chuàng)新治理體系和治理能力現(xiàn)代化就是要構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的科技創(chuàng)新制度體系，使各方面科技創(chuàng)新制度更加成熟更加定型。國家創(chuàng)新治理體系現(xiàn)代化至少包含三層含義：一是創(chuàng)新主體現(xiàn)代化，即各創(chuàng)新主體要建立既與國家接軌，又具中國特色的現(xiàn)代制度，包括現(xiàn)代政府制度、現(xiàn)代企業(yè)制度、現(xiàn)代大學(xué)制度、現(xiàn)代科研院所制度等。二是創(chuàng)新治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)代化，即創(chuàng)新利益相關(guān)方建立起分工協(xié)同的治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新收益最大化。三是創(chuàng)新政策現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)“三個(gè)轉(zhuǎn)向”，即從直接資助為主向間接資助為主轉(zhuǎn)變，從微觀管理為主向宏觀管理為主轉(zhuǎn)變，從供給政策為主向需求政策為主轉(zhuǎn)變。國家創(chuàng)新治理能力現(xiàn)代化體現(xiàn)在：科學(xué)決策能力，即運(yùn)用科學(xué)方法，依靠咨詢機(jī)構(gòu)科學(xué)制定規(guī)劃、計(jì)劃、政策以及做出重大決策的能力；有效執(zhí)行能力，即有效實(shí)施科技規(guī)劃、科技計(jì)劃、科技政策和科技重大決策并加以改進(jìn)完善的能力。

　　 國家創(chuàng)新治理體系和治理能力存在的主要問題

　　一是國家創(chuàng)新治理體系不夠系統(tǒng)完備。目前的國家創(chuàng)新治理體系主要以科學(xué)技術(shù)為治理對象，沒有覆蓋從科技研發(fā)到科技創(chuàng)新再到科技成果轉(zhuǎn)化的完整鏈條，科技創(chuàng)新鏈的各個(gè)環(huán)節(jié)相互脫節(jié)。作為國家創(chuàng)新治理重要主體的中央政府部門之間、中央政府部門與地方政府部門之間在科技資源配置和科技政策制定執(zhí)行中缺乏有效的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，科技資源配置手段和方式單一，科技資源配置存在分散重復(fù)現(xiàn)象。地方的創(chuàng)新治理基本是以行政區(qū)劃為范圍，盡管跨行政邊界的區(qū)域創(chuàng)新治理也做過一些有益的嘗試，但收效并不明顯，健全的區(qū)域創(chuàng)新治理體系沒有形成。

　　二是國家創(chuàng)新治理不夠科學(xué)規(guī)范。在國家創(chuàng)新治理的決策支撐體系中，雖然有一批科技智庫機(jī)構(gòu)，但科技智庫的咨詢意見如何轉(zhuǎn)化成科技決策尚未形成有效的機(jī)制，科技智庫的作用沒有很好地發(fā)揮。在重大科技決策、科技政策制定、科技規(guī)劃計(jì)劃制定、重大項(xiàng)目論證中雖然運(yùn)用了專家咨詢制度，但科技創(chuàng)新決策咨詢?nèi)狈χ贫然鸵?guī)范化。國家創(chuàng)新治理的法律法規(guī)不夠健全，比如關(guān)于科研機(jī)構(gòu)設(shè)立、運(yùn)行、管理的法律規(guī)定，產(chǎn)學(xué)研合作創(chuàng)新的法律法規(guī)等，使得某些創(chuàng)新治理活動無法可依。

　　三是國家創(chuàng)新治理體系運(yùn)行不夠有效。國家創(chuàng)新治理的各個(gè)相關(guān)主體的功能需要重新定位。政府作為最主要的創(chuàng)新治理主體之一，存在“越位”與“缺位”并存的現(xiàn)象?！霸轿弧斌w現(xiàn)在政府和市場的關(guān)系不清，政府過多地介入主要應(yīng)該由市場做的事情如科技產(chǎn)業(yè)化，政府更加關(guān)注科技項(xiàng)目尤其是重大專項(xiàng)的實(shí)施，忽視創(chuàng)新環(huán)境的營造，對大學(xué)和科研機(jī)構(gòu)的成果轉(zhuǎn)化缺乏有效的激勵(lì)機(jī)制。政府在基礎(chǔ)研究、社會公益性研究和科技創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施上的投入還比較少。企業(yè)作為技術(shù)創(chuàng)新主體，參與國家創(chuàng)新治理不夠?？萍紕?chuàng)新中間組織還不夠發(fā)達(dá)，信譽(yù)度和水平亟待提高，在國家創(chuàng)新治理中沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。分類評價(jià)的機(jī)制沒有落到實(shí)處，全過程的評價(jià)體系尚未建立起來，科技評價(jià)無法起到科技創(chuàng)新“指揮棒”的作用。

　　推進(jìn)國家創(chuàng)新治理體系和治理能力現(xiàn)代化的對策建議

　　1.加強(qiáng)國家創(chuàng)新治理體系建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)

　　國家創(chuàng)新治理體系建設(shè)是推動我國從科技管理向創(chuàng)新治理轉(zhuǎn)變的一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，是在新時(shí)期深入推進(jìn)科技創(chuàng)新決策科學(xué)化、民主化的重大舉措，當(dāng)務(wù)之急是加強(qiáng)國家創(chuàng)新治理體系建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)，明確國家創(chuàng)新治理體系建設(shè)的思路、目標(biāo)、重點(diǎn)和政策舉措并加以有序推進(jìn)。要把當(dāng)前正在開展的創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的頂層設(shè)計(jì)與國家創(chuàng)新治理體系建設(shè)頂層設(shè)計(jì)緊密結(jié)合起來，最大程度地消除阻礙創(chuàng)新的體制機(jī)制障礙，釋放廣大科研人員和創(chuàng)新者的潛能，釋放創(chuàng)新主體的創(chuàng)造激情，釋放改革和制度紅利。

　　2.完善國家創(chuàng)新治理體系

　　重點(diǎn)是理順政府與市場的關(guān)系，理順政府與各創(chuàng)新主體的關(guān)系，把政府職能真正定位于營造創(chuàng)新環(huán)境和彌補(bǔ)市場失靈的科技領(lǐng)域，凡是依靠市場配置資源可以發(fā)揮作用的科技領(lǐng)域都應(yīng)讓位給市場；理順中央和地方的關(guān)系，理順中央各部門之間的關(guān)系，明確中央各部門和地方的職能、事權(quán)和財(cái)權(quán)，建立規(guī)范有效的縱向和橫向創(chuàng)新治理體系；以建立現(xiàn)代科研院所制度、現(xiàn)代大學(xué)制度和現(xiàn)代企業(yè)制度為目標(biāo)，繼續(xù)深化科研院所、高等院校和國有企業(yè)改革，激發(fā)創(chuàng)新主體活力；大力培育發(fā)展科技創(chuàng)新中間組織，建立多元化的創(chuàng)新治理主體。

　　 3.改進(jìn)國家創(chuàng)新治理機(jī)制

　　國家創(chuàng)新治理機(jī)制是使不同的創(chuàng)新治理主體相互聯(lián)系并有效發(fā)揮作用的實(shí)現(xiàn)方式，是實(shí)現(xiàn)良好的國家創(chuàng)新治理的組織和制度保障。一是改進(jìn)國家創(chuàng)新治理的組織機(jī)制，統(tǒng)籌科技、經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)、金融等部門的創(chuàng)新管理職能，加強(qiáng)創(chuàng)新資源的統(tǒng)籌配置以及科技政策和經(jīng)濟(jì)政策的有效銜接。二是改進(jìn)國家創(chuàng)新治理的決策機(jī)制，擴(kuò)大決策參與范圍，引入民間和社會公眾力量參與決策，提高決策科學(xué)化和民主化水平。三是改進(jìn)國家創(chuàng)新治理利益機(jī)制，在把創(chuàng)新治理事權(quán)讓給市場和下放地方的同時(shí)，也要把創(chuàng)新收益權(quán)更多地讓渡給市場相關(guān)利益主體和地方。

　　 4.采取多樣化的國家創(chuàng)新治理工具

　　國家創(chuàng)新治理工具可分為結(jié)構(gòu)式控制工具、合同式誘導(dǎo)工具和互動式影響工具三種。結(jié)構(gòu)式控制工具指基于權(quán)威而產(chǎn)生的帶有強(qiáng)制性的政策工具，如科技法律法規(guī)、部門規(guī)章等。合同式誘導(dǎo)工具指基于合同等經(jīng)濟(jì)手段實(shí)施的政策工具，如政府采購、項(xiàng)目資助、科技貸款等?；邮接绊懝ぞ呤腔诙喾交雍陀绊懥Χ鴮?shí)施的政策工具，如創(chuàng)新對話、創(chuàng)新論壇、科技咨詢等。當(dāng)前，結(jié)構(gòu)性控制工具仍然是重要的國家創(chuàng)新治理工具，但隨著市場在科技資源配置中逐步發(fā)揮決定性作用，以及在科技創(chuàng)新決策中更加強(qiáng)調(diào)民主化，合同式誘導(dǎo)工具和互動式影響工具將得到更多的應(yīng)用和扮演更重要的角色。

　　 5.營造國家創(chuàng)新治理的良好政策環(huán)境

　　逐步建立以人為本的科研項(xiàng)目和經(jīng)費(fèi)管理制度。改革科技評價(jià)和獎(jiǎng)勵(lì)制度，樹立正確的評價(jià)和獎(jiǎng)勵(lì)導(dǎo)向，把分類評價(jià)、全過程評價(jià)的理念貫穿到科技評價(jià)工作中。完善鼓勵(lì)創(chuàng)新的各種政策工具尤其是從需求角度拉動創(chuàng)新的“需求面”政策。在我國規(guī)劃綱要的配套政策中曾制定了自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府首購和訂購管理辦法和自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購評審辦法，但由于美國的阻撓和政策本身設(shè)計(jì)的不足，未能真正實(shí)施。在新形勢下，應(yīng)借鑒OECD經(jīng)驗(yàn)，深入研究如何利用政府采購制度、稅收優(yōu)惠和財(cái)政補(bǔ)貼等政策工具支持自主創(chuàng)新產(chǎn)品。

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