自政府誕生，行政機(jī)構(gòu)開始運(yùn)行，腐敗就成了一個(gè)繞不開的問題。習(xí)總書記在多次講話中絲毫不回避目前存在于我們黨和國(guó)家內(nèi)部的腐敗問題，并在今年1月的中紀(jì)委第三次全體會(huì)議上明確指出，要以制度保障深入推進(jìn)反腐敗斗爭(zhēng)。如何以好的制度實(shí)現(xiàn)反腐？或許歷史會(huì)對(duì)我們有所啟發(fā)。

　　1858年，清政府在第二次鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)中再次兵敗，被迫簽訂了喪權(quán)辱國(guó)的《天津條約》。按照條約相關(guān)精神，1860年清政府建立了“新關(guān)”，也稱“洋關(guān)”，即海關(guān)總稅務(wù)司公署，主要負(fù)責(zé)管理外輪貨物的稽查征稅。與它相對(duì)應(yīng)的管理國(guó)內(nèi)民船貿(mào)易的機(jī)構(gòu)則為“舊關(guān)”，也稱“常關(guān)”，由清政府官員主管?！靶玛P(guān)”和“舊關(guān)”業(yè)務(wù)性質(zhì)類似，社會(huì)環(huán)境相同，但內(nèi)部制度則截然不同，可謂是“一國(guó)兩制”。它們的行政運(yùn)行情況和廉潔程度的差別，給我們一個(gè)極好的觀察制度績(jī)效的機(jī)會(huì)。

　　首先看看“舊關(guān)”。有一件小事可以證明其貪腐程度。1852年，時(shí)任江南道監(jiān)察御史梁紹南上奏稱，經(jīng)粵海關(guān)管轄的地域僅白糖冰糖每年就進(jìn)口不下五六千萬斤，但在當(dāng)時(shí)粵海關(guān)的記錄上，只有一千五六百萬斤。奏章中說：“近年以來絕少呈報(bào)(進(jìn)口的白糖冰糖)，其為偷漏，更屬顯然。此外如進(jìn)口之洋參，出口之綢緞，皆屬大幫貨物，近年稅冊(cè)，俱覺寥寥。廣東如此，外省各關(guān)口均同此弊，概可想見。”1864年，“新關(guān)”的實(shí)際最高管理者赫德在向清政府提交的《局外旁觀論》里也說，清政府之所以財(cái)政窘迫，并非其無財(cái)，也不是政府征收的少，主要是被當(dāng)官的貪污了?！毒滞馀杂^論》指出，清朝各級(jí)政府，其內(nèi)外員工“盡職者少，營(yíng)私者多”，“供貪婪于戚友，而民怨弗聞”，可謂國(guó)庫(kù)虧空，中飽私囊。

　　有趣的是，與清朝管理制度相近的明朝在關(guān)稅征收乃至官員腐敗上面臨幾乎同樣的窘境。如明朝萬歷年間，民間貿(mào)易興盛，但對(duì)于財(cái)政收入的貢獻(xiàn)卻少得可憐。“萬歷盛時(shí)，（鹽商）資本在廣凌不啻三千萬兩，每年子息可生九百萬兩，只以百萬輸帑”。明朝崇禎年間，橫行東南沿海的鄭芝龍集團(tuán)“歲入以千萬計(jì)，以此富敵國(guó)”，但明朝政府收上來的市舶稅每年卻只有4萬兩。

　　“新關(guān)”情況如何呢？它被稱為“世界行政管理史上的奇跡之一”，運(yùn)行效率極高，廉潔程度極高，號(hào)稱“接受一條魚就會(huì)被開除”。尤為諷刺的是，同是中國(guó)人，在“洋關(guān)”工作能廉潔自守，而在“常關(guān)”工作則個(gè)個(gè)腐敗。難道真的是因?yàn)椤靶玛P(guān)”的“一把手”是英國(guó)人赫德，外來的和尚更會(huì)念經(jīng)嗎？事實(shí)上，關(guān)鍵在于赫德借鑒了英國(guó)的行政管理制度，引入“新關(guān)”現(xiàn)代的監(jiān)督制度、會(huì)計(jì)制度、審計(jì)制度、巡視制度，以及年終的層層密報(bào)制度，并嚴(yán)格執(zhí)行，從而實(shí)現(xiàn)了“制度反腐”。以會(huì)計(jì)制度為例，赫德建立了號(hào)稱“嚴(yán)格的、詳細(xì)的和絕對(duì)可靠的”會(huì)計(jì)制度。他將海關(guān)全部收支賬戶分為A、B、C、D四個(gè)賬戶，A賬戶為海關(guān)經(jīng)費(fèi)支出賬，B賬戶為海關(guān)罰沒收入賬，C賬戶為噸稅收入及航務(wù)設(shè)施提成賬，D賬戶為所有其他收費(fèi)的收費(fèi)狀況及專用款項(xiàng)。A賬戶每月結(jié)清一次，B、C賬戶每季結(jié)清一次。所有海關(guān)可自行處理的結(jié)余，一律存放海關(guān)總稅務(wù)司指定的麗如銀行（OrientalBankcoop鄄eration），若無總稅務(wù)司允許，各稅務(wù)司無權(quán)截留。這個(gè)會(huì)計(jì)制度，當(dāng)時(shí)被譽(yù)為新的國(guó)庫(kù)制度，大大降低了貪污、挪用等問題發(fā)生的幾率。

　　而在人事制度上，“新關(guān)”于1867年擬定的《中國(guó)海關(guān)管理章程》，確立了人事管理的制度基礎(chǔ)?！靶玛P(guān)”嚴(yán)格按照因事設(shè)崗、以事?lián)袢?，選人嚴(yán)格、公開公正，嚴(yán)格管理、獎(jiǎng)懲分明的原則進(jìn)行管理，杜絕以權(quán)謀私，僅以錄用環(huán)節(jié)為例，赫德本人及海關(guān)高層管理人員均不能任用有關(guān)系的私人，赫德當(dāng)時(shí)堅(jiān)持“不夠格的一個(gè)也不要，就是總稅務(wù)司的兒子也不例外”。例如赫德的助手金登干，在赫德掌舵海關(guān)總稅務(wù)司后不久即派往“新關(guān)”新成立的倫敦辦事處，擔(dān)任主要負(fù)責(zé)人。當(dāng)時(shí)金登干的至交老友的兒子過來應(yīng)聘，但金登干認(rèn)為他沒有達(dá)到要求，最后不予錄取。

　　“新關(guān)”和“舊關(guān)”在運(yùn)行效率和廉潔程度上的巨大差異引起了清政府的重視。1887年，清朝總理衙門把各省原由“舊關(guān)”負(fù)責(zé)的鴉片厘金的征收工作移交赫德所主持的海關(guān)，對(duì)“新關(guān)”寄予厚望，后來清政府甚至主動(dòng)把常關(guān)的管理權(quán)統(tǒng)統(tǒng)交付海關(guān)手上，意圖當(dāng)然是恭親王奏折中所宣稱的“收數(shù)必有起色”。從結(jié)果來看確實(shí)如此。例如天津常關(guān)，接管前每年最高收入不過45萬兩，接管后，竟超過100萬兩。制度產(chǎn)生的巨大績(jī)效，由此可見一斑。

　　清朝“新關(guān)”與“舊關(guān)”因制度產(chǎn)生的巨大差異，無疑讓我們對(duì)于制度反腐的意義有了新的認(rèn)識(shí)。對(duì)于財(cái)政部駐各地監(jiān)察專員辦而言，與“新關(guān)”實(shí)行的垂直管理，派駐地方體制均有著相似之處。盡管工作內(nèi)容和性質(zhì)不盡相同，但是借鑒其在當(dāng)時(shí)而言較完善的各項(xiàng)監(jiān)督制度、管理制度，也能產(chǎn)生顯著的反腐效益。例如湖南專員辦近年來開始逐步建立健全崗位AB角責(zé)任制，分析每項(xiàng)業(yè)務(wù)工作可能存在的廉政風(fēng)險(xiǎn)和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督對(duì)象并予以內(nèi)部公示，業(yè)務(wù)工作的相關(guān)經(jīng)辦人、責(zé)任人可謂一目了然納入監(jiān)督之下。此外，還在處室設(shè)立兼職監(jiān)察員，專門負(fù)責(zé)處室的廉政監(jiān)督工作。一些處室還堅(jiān)持民主討論制度，重大決策集體討論決定，避免了個(gè)人決策帶來的風(fēng)險(xiǎn)。針對(duì)工作時(shí)遭遇的“紅包”現(xiàn)象，還建立了年度廉政工作臺(tái)賬，從監(jiān)督機(jī)制上保證了廉潔自律。以上這些制度實(shí)實(shí)在在地實(shí)現(xiàn)了對(duì)于反腐倡廉的保駕護(hù)航作用，也收到了良好的效果。湖南專員辦自1998年機(jī)構(gòu)改革制度成型以來沒有出現(xiàn)過一起貪腐方面的案件，正是制度的功勞所在。(作者單位:財(cái)政部駐湖南專員辦)