政府預(yù)算改革是財(cái)政改革的一部分，需要按照公共財(cái)政的要求進(jìn)行。從傳統(tǒng)的視角來(lái)看，政府預(yù)算是政府的基本收支計(jì)劃。它提供了政府活動(dòng)的基本信息。規(guī)范化的政府預(yù)算制度應(yīng)能最大限度地提高財(cái)政資金的使用效率，且政府預(yù)算資金的配置能為公眾所接受，最大限度地提高社會(huì)福利。

　　為什么要改

　　現(xiàn)代意義上的預(yù)算，不僅指政府年度收支表格，更是指通過(guò)一定程序和手段對(duì)政府財(cái)政性資源使用的控制和監(jiān)督。因此，就需要將政府財(cái)政性資源全部納入預(yù)算，保障預(yù)算的完整性。

　　按照我國(guó)政府收支分類改革，在橫向上，目前政府預(yù)算主要是公共預(yù)算，包含三大塊，“一般預(yù)算”、“基金預(yù)算”“債務(wù)預(yù)算”，其中，債務(wù)預(yù)算并在一般預(yù)算中。隨著部門預(yù)算改革的推進(jìn)，建立了比較完整的預(yù)算制度體系和科學(xué)規(guī)范的管理模式，基本實(shí)行了綜合預(yù)算，統(tǒng)一了預(yù)算分配權(quán)，實(shí)現(xiàn)了預(yù)算編制的統(tǒng)一性，但要保證預(yù)算的完整性，還需滿足兩個(gè)條件，第一，預(yù)算組合是全面的。即政府所有基于公共權(quán)力的收支活動(dòng)全部涵蓋進(jìn)政府預(yù)算體系。第二，預(yù)算組合各個(gè)組成部分是全面的。比如政府公共預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算都是全面的?，F(xiàn)在我們還不能說(shuō)我國(guó)的預(yù)算體系是完整的。因?yàn)檎A(yù)算的債務(wù)預(yù)算沒(méi)有單獨(dú)分立，政府債務(wù)覆蓋不全；國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算只涵蓋非金融部門，金融部門的國(guó)有資本也尚未納入預(yù)算管理。僅就中央層面而言，該預(yù)算的實(shí)施范圍并沒(méi)有完全涵蓋所有中央企業(yè)的所有利潤(rùn)。社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算也沒(méi)有實(shí)現(xiàn)全面的社會(huì)保障預(yù)算；政府管控的國(guó)有資源尚未全部納入預(yù)算管理。

　　在我國(guó)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，財(cái)政從建設(shè)領(lǐng)域淡出而社會(huì)領(lǐng)域支出不斷加強(qiáng)，政府財(cái)政性資金收支管理面臨巨大挑戰(zhàn)。一方面是財(cái)政淡出建設(shè)性領(lǐng)域，但國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理不到位；另一方面是政府財(cái)政預(yù)算的資金被肢解，20世紀(jì)90年代預(yù)算外收支的膨脹，弱化了財(cái)政資金及其宏觀調(diào)控的作用；國(guó)有資本作為政府重要的公有資源，雖然在2009年中央層面試編國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，但從管理范圍及收益上交比例等因素看，遠(yuǎn)未達(dá)到應(yīng)有的水平；另外，社會(huì)保障資金游離于財(cái)政預(yù)算管理之外，雖然2010年開(kāi)始編制社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算，但存在資金缺口與支出低效，這將加劇老齡化背景下社會(huì)保障給財(cái)政帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，諸如此類的問(wèn)題，都對(duì)推進(jìn)我國(guó)的政府預(yù)算體系完整性改革提出了要求。

　　預(yù)算不完整導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)

　　現(xiàn)實(shí)生活中，由于我國(guó)政府預(yù)算是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中逐漸完善和發(fā)展而來(lái)的，預(yù)算完整不能適應(yīng)政府財(cái)政性資源發(fā)展和完善的要求，使我們的財(cái)政預(yù)算管理過(guò)于集中公共財(cái)政或一般預(yù)算范圍內(nèi)，從而導(dǎo)致國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理不到位，社會(huì)保障預(yù)算管理也僅僅從2010年才開(kāi)始試編。大量的政府財(cái)政性資源由于預(yù)算管理體系的不完整，導(dǎo)致納入預(yù)算的范圍和管理的深度不到位，從而導(dǎo)致了各子預(yù)算之間的有機(jī)銜接也不到位。一般預(yù)算管理的加強(qiáng)，導(dǎo)致地方出現(xiàn)繞開(kāi)預(yù)算管理而不斷開(kāi)拓政府性基金、特別是土地相關(guān)的收入，導(dǎo)致地方財(cái)政收入出現(xiàn)過(guò)于依賴“土地出讓收入”的情況。因此，迫切需要加強(qiáng)政府預(yù)算體系建設(shè)，切實(shí)做到政府預(yù)算的完整性。

　　國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算需要為民眾所接受的解決方案

　　經(jīng)過(guò)兩輪國(guó)企收益上繳制度改革，國(guó)家作為產(chǎn)權(quán)所有者的地位得到進(jìn)一步鞏固。這些紅利如何使用，還有許多事情要做。大量國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益在國(guó)有經(jīng)濟(jì)內(nèi)部循環(huán)，這很難說(shuō)清國(guó)有經(jīng)濟(jì)存在的邏輯。為此，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算與其他預(yù)算之間如何更好地銜接，需要一個(gè)能為民眾所接受的解決方案。

　　政府性基金收繳應(yīng)有法的約束

　　無(wú)論是納稅，還是上繳政府性基金，對(duì)納稅人來(lái)說(shuō)，都構(gòu)成了一種負(fù)擔(dān)。如果只是強(qiáng)調(diào)稅收的法定性，而忽略了政府性基金設(shè)定的法律依據(jù)問(wèn)題，其結(jié)果就可能出現(xiàn)泛濫的趨勢(shì)。政府性基金征收的理由通常比較充分，在數(shù)量上難以控制。這就造成超額征收不可避免，結(jié)果必然導(dǎo)致亂花錢。

　　促進(jìn)社會(huì)保障預(yù)算可持續(xù)的現(xiàn)實(shí)要求

　　從規(guī)范的角度來(lái)看，需要有一個(gè)制度，將相關(guān)資金（基金）統(tǒng)一在規(guī)范的社會(huì)保障預(yù)算之中。中國(guó)已經(jīng)出現(xiàn)了“未富先老”問(wèn)題，在這種背景下，簡(jiǎn)單地建立養(yǎng)老個(gè)人賬戶已不足以應(yīng)對(duì)未來(lái)的養(yǎng)老保障問(wèn)題。未來(lái)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的最大部分也許不是來(lái)自地方融資平臺(tái)，而是來(lái)自老年人的社會(huì)保障支出。

　　完善政府性債務(wù)預(yù)算管理時(shí)不我待

　　根據(jù)2013年12月30日審計(jì)署公告，截止2013年6月底，政府有償還責(zé)任的債務(wù)206988.65萬(wàn)億元，或有債務(wù)95761.05萬(wàn)億元。這樣規(guī)模的債務(wù)，一方面使地方政府債務(wù)融資渠道不公開(kāi)透明，得不到應(yīng)有的監(jiān)管；地方違規(guī)情況又會(huì)比較嚴(yán)重，形成一種惡性循環(huán)，迫切需要納入預(yù)算管理。

　　怎么改

　　我國(guó)的市場(chǎng)化取向改革偏重于追求經(jīng)濟(jì)方面的放權(quán)，相應(yīng)的政治體制改革卻相對(duì)滯后，以致形成了經(jīng)濟(jì)體制的分權(quán)化與政治體制相對(duì)集權(quán)的矛盾。地方財(cái)政體制改革涉及到的一系列政治經(jīng)濟(jì)權(quán)力在各級(jí)政府間的分配正是分權(quán)與集權(quán)的矛盾。分權(quán)化是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的題中應(yīng)有之義，在我國(guó)進(jìn)行市場(chǎng)化取向改革中，政府間預(yù)算體系完善必然要改革與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的集權(quán)的政治體制，比如民主化進(jìn)程等。

　　按照完整性的要求重構(gòu)我國(guó)政府復(fù)式預(yù)算體系

　　改革政府預(yù)算體系，需要解決的一個(gè)前提是合理確定政府的職能邊界，進(jìn)而確定政府的收支范圍和原則。從功能看，預(yù)算既是反映政府的年度收支計(jì)劃，也是管理和控制政府公共財(cái)政收支的重要手段。因此，政府預(yù)算體系的設(shè)立，應(yīng)該服從于政府公共收支的內(nèi)容，也就是說(shuō)，預(yù)算體系的設(shè)計(jì)，既要實(shí)現(xiàn)對(duì)政府收支內(nèi)容的全面覆蓋，又要有助于管理和控制政府收支，達(dá)到提高政府收支績(jī)效的目的。預(yù)算體系既要考慮全面涵蓋政府收入，又要考慮政府的財(cái)務(wù)可持續(xù)發(fā)展。從可持續(xù)性角度看，政府的債務(wù)收入應(yīng)該從原來(lái)的一般公共財(cái)政預(yù)算中單列出來(lái)，并且將地方政府性債務(wù)逐步納入預(yù)算管理，因?yàn)閭鶆?wù)本身取決于政府發(fā)債的能力，包括顯性債務(wù)和隱性債務(wù)收入，成為目前影響代際公平的最為重要的因素，因此，為了更好地促進(jìn)代際平衡，確有必要將債務(wù)收入預(yù)算單獨(dú)出來(lái)。

　　近期完善“兩主兩輔”預(yù)算體系

　　按照國(guó)家政府預(yù)算體系改革的進(jìn)程和步驟逐步完善一般公共財(cái)政預(yù)算、基金預(yù)算、社會(huì)保障（基金）預(yù)算和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算構(gòu)成的“四子預(yù)算”體系，即一般公共財(cái)政預(yù)算和社會(huì)保障預(yù)算為主，基金預(yù)算和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算為輔，將政府財(cái)政性資金全部納入預(yù)算管理，探索地方政府性債務(wù)納入預(yù)算管理，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)階段財(cái)政全口徑預(yù)算管理，促進(jìn)財(cái)政的健康、可持續(xù)發(fā)展?！八淖印鳖A(yù)算應(yīng)有機(jī)銜接，相互之間可進(jìn)行適當(dāng)調(diào)劑，包括：從國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、政府性基金預(yù)算調(diào)劑資金用于經(jīng)常性收支預(yù)算支出，支持統(tǒng)籌解決民生問(wèn)題；從經(jīng)常性收支預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算調(diào)劑資金用于社會(huì)保障支出，彌補(bǔ)社會(huì)保障支出缺口，或動(dòng)用社會(huì)保障資金的儲(chǔ)備；從經(jīng)常性收支預(yù)算、國(guó)有資本預(yù)算、政府性基金預(yù)算調(diào)劑資金用于經(jīng)常性收支預(yù)算債務(wù)還本付息。

　　中長(zhǎng)期建立債務(wù)預(yù)算，形成“兩主三輔”體系

　　中長(zhǎng)期看，可以結(jié)合社會(huì)保障預(yù)算，依次將政府隱性債務(wù)納入考量范圍，加大社會(huì)保障精算平衡力度。通過(guò)建立政府債務(wù)預(yù)算，將中央政府的內(nèi)外債務(wù)和地方政府性債務(wù)納入預(yù)算管理，將原一般公共財(cái)政預(yù)算、基金預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的“四子預(yù)算”體系，加上政府債務(wù)預(yù)算，最終形成以“一般公共財(cái)政預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算為主，基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和債務(wù)預(yù)算為輔”的“五大子預(yù)算”全口徑政府預(yù)算體系。

　　政府債務(wù)是政府的一種特殊的社會(huì)資源，并通過(guò)財(cái)政分配來(lái)保證政府施政需要；也是政府的一種責(zé)任，通過(guò)相關(guān)的財(cái)經(jīng)紀(jì)律和法規(guī)約束，使政府兼顧代際之間的責(zé)任，實(shí)現(xiàn)基本的平衡，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。如果按現(xiàn)狀，把政府債務(wù)置于財(cái)政預(yù)算之外，財(cái)政預(yù)算就不會(huì)完整，從而也就具有不真實(shí)性。另一方面，政府性債務(wù)是以貨幣或其他經(jīng)濟(jì)資源償還的各種負(fù)債，是政府機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位或其他經(jīng)濟(jì)組織，以政府名義向國(guó)（境）內(nèi)外承借或擔(dān)保，政府負(fù)有直接或間接償還責(zé)任的債務(wù)。目前，我國(guó)政府的各類債務(wù)規(guī)模較大，形成了較大的政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。如不及時(shí)控制，后患無(wú)窮。因此，把政府債務(wù)及時(shí)科學(xué)地納入政府財(cái)政預(yù)算，應(yīng)成為政府當(dāng)前研究的重要課題。（作者單位：財(cái)政部科研所）