美國金融危機以及隨后的歐洲主權(quán)債務(wù)危機凸顯了加強公共債務(wù)管理的必要性，加強公共債務(wù)管理成為全球經(jīng)濟治理當(dāng)務(wù)之急。

　　公共債務(wù)管理及目標(biāo)

　　公共債務(wù)管理，又稱主權(quán)債務(wù)管理、政府債務(wù)管理。國際貨幣基金組織認(rèn)為，公共債務(wù)是指一般政府部門持有的債務(wù)總和，包括一般政府需向債權(quán)人支付的所有負(fù)債，如特別提款權(quán)、貨幣和存款、債務(wù)證券、貸款、保險、養(yǎng)老金和標(biāo)準(zhǔn)化擔(dān)保計劃，以及其他應(yīng)付賬款形式的負(fù)債等。

　　公共債務(wù)管理是建立與執(zhí)行公共債務(wù)管理戰(zhàn)略的過程，其目的是以盡可能低的融資成本為政府籌集所需資金。例如，美國公共債務(wù)管理的目標(biāo)是確保聯(lián)邦政府的融資需求得到滿足，日本公共債務(wù)管理的基本目標(biāo)是為國民經(jīng)濟提供穩(wěn)定順暢的融資，并降低中期至長期的融資成本。與此同時，公共債務(wù)管理也滿足政府設(shè)置的其他主權(quán)債務(wù)管理目標(biāo)，如促進本幣債券市場的發(fā)展。例如，加拿大公共債務(wù)管理包括兩重目標(biāo)，其基礎(chǔ)目標(biāo)是提供穩(wěn)定、低成本的融資以滿足政府需要，輔助目標(biāo)則是維持一個功能完善的政府債券市場，以確保債務(wù)融資成本低廉與穩(wěn)定，并令國內(nèi)市場參與者獲益。印度、巴西、墨西哥等國公共債務(wù)管理的目標(biāo)都包含支持國內(nèi)債券市場發(fā)展的目標(biāo)。

　　金融危機對公共債務(wù)管理提出挑戰(zhàn)

　　美國金融危機及歐洲主權(quán)債務(wù)危機對多國政府的融資活動造成沖擊，對全球公共債務(wù)管理提出挑戰(zhàn)。

　　金融危機造成各國尤其是發(fā)達經(jīng)濟體公共部門的融資需求大幅增加。金融危機爆發(fā)后，由于經(jīng)濟增長放緩甚至出現(xiàn)萎縮，多國政府收入急劇減少，同時政府支出激增，在這種情況下，政府融資需求迅速擴大，財政赤字大幅上升，發(fā)達經(jīng)濟體情況尤為嚴(yán)重，例如澳大利亞、加拿大、荷蘭、西班牙等國在金融危機之前一般政府財政仍存盈余，但在金融危機爆發(fā)后融資需求大幅上升，希臘、日本、美國在金融危機之前就存在較為嚴(yán)重的政府赤字，危機爆發(fā)使得政府的融資需求進一步增加。此后，雖然情況有所緩解，但是大部分國家政府融資需求仍遠高于金融危機爆發(fā)之前的情形?？傮w來看，新興市場的融資狀況也受到危機的沖擊，但相對影響并沒有那么嚴(yán)重。

　　市場動蕩加劇進一步惡化了多國政府融資狀況。金融危機造成多國政府財政狀況惡化，由于擔(dān)心政府債務(wù)違約以及可能出現(xiàn)的通貨膨脹，市場對政府財政信心下降，造成政府融資成本上升，限制了各國政府的市場融資能力，公共債務(wù)管理的壓力增大。希臘就是最好的例子，2009年10月，希臘政府宣布當(dāng)年財政赤字超出預(yù)期，市場信心一落千丈，在這種情況下，希臘政府的融資成本迅速上升，從2010年起，希臘10年期國債收益率不斷攀升，2012年2月甚至達到29.2%，融資狀況惡化與債務(wù)負(fù)擔(dān)加重形成惡性循環(huán)，并導(dǎo)致歐洲主權(quán)債務(wù)危機的爆發(fā)。

　　金融危機造成政府公共債務(wù)急劇上升，公共債務(wù)的可持續(xù)性受到威脅。金融危機之后，發(fā)達經(jīng)濟體債務(wù)規(guī)模急劇上升，2012年，日本、希臘、意大利、葡萄牙、美國等國政府債務(wù)占GDP之比已經(jīng)超過100%。由于債務(wù)規(guī)模越來越大，政府債務(wù)利息支出負(fù)擔(dān)加重。未來，隨著美國量化寬松貨幣政策的結(jié)束，全球?qū)嶋H利率可能會有所提高，這可能進一步加劇各國的政府債務(wù)負(fù)擔(dān)，為公共債務(wù)管理帶來巨大挑戰(zhàn)。

　　公共債務(wù)管理與金融穩(wěn)定的聯(lián)系進一步增強

　　金融危機后，公共債務(wù)管理與金融穩(wěn)定之間的聯(lián)系進一步增強，造成主權(quán)債務(wù)風(fēng)險和金融體系風(fēng)險彼此傳播，因此，加強公共債務(wù)管理對全球經(jīng)濟治理至關(guān)重要。

　　第一，主權(quán)債務(wù)風(fēng)險上升將會加劇金融部門的風(fēng)險。由于金融部門持有大量政府債務(wù)資產(chǎn)，當(dāng)主權(quán)債務(wù)資產(chǎn)價格下降時，金融部門將會遭受損失。同時，主權(quán)債務(wù)風(fēng)險上升造成基準(zhǔn)收益率上升，從而提升金融部門的融資成本。主權(quán)債務(wù)風(fēng)險的上升，也會降低政府對于金融部門的潛在支持力度。

　　第二，金融部門的風(fēng)險也會對主權(quán)債務(wù)部門形成負(fù)向反饋。金融部門的風(fēng)險將會對稅基造成影響，從而對政府財政狀況造成沖擊。同時金融部門風(fēng)險上升，也會造成政府資金支出和擔(dān)保增加，加重政府債務(wù)風(fēng)險。公共債務(wù)與金融穩(wěn)定之間的風(fēng)險也會產(chǎn)生國際溢出效應(yīng)，比如一國主權(quán)債務(wù)風(fēng)險上升，將會增加相關(guān)國家對其救助概率，增加其或有負(fù)債規(guī)模，而金融部門受對手信用風(fēng)險、資金抽逃風(fēng)險等因素的影響，更易在跨國間形成風(fēng)險傳染效應(yīng)。

　　因此，應(yīng)加強公共債務(wù)管理與其他宏觀經(jīng)濟政策特別是金融穩(wěn)定政策的協(xié)調(diào)。公共債務(wù)部門與國內(nèi)金融部門聯(lián)系日益緊密，主權(quán)信用風(fēng)險的惡化不但會對金融部門穩(wěn)定性造成損害，反過來，金融部門動蕩也會進一步加劇主權(quán)債務(wù)風(fēng)險，并產(chǎn)生國際溢出風(fēng)險。加強政策協(xié)調(diào)主要包括以下三個方面：第一，進一步加強公共債務(wù)管理與其他宏觀經(jīng)濟部門的信息溝通；第二，密切關(guān)注公共債務(wù)管理政策與其他宏觀經(jīng)濟政策的相互影響；第三，最為重要的是，加強對公共債務(wù)管理與其他宏觀政策目標(biāo)的協(xié)調(diào)。例如，是否可考慮對公共債務(wù)管理目標(biāo)做出修改，在市場動蕩期，公共債務(wù)管理在最低成本下滿足融資需求的目標(biāo)可讓位于金融穩(wěn)定，因為這個時候，金融穩(wěn)定或許比公共債務(wù)管理更為重要。

　　加強公共債務(wù)管理是一項系統(tǒng)工程

　　公共債務(wù)管理是一項系統(tǒng)工程，沒有一個統(tǒng)一的管理模式，但各國的公共債務(wù)管理大致包括以下內(nèi)容：

　　第一，建立清晰的債務(wù)管理目標(biāo)，這是指導(dǎo)公共債務(wù)管理活動的基礎(chǔ)。一般情況下，各國都會為公共債務(wù)管理設(shè)置多個目標(biāo)，但會根據(jù)自身情況有所側(cè)重，并隨著經(jīng)濟形勢的變化不斷調(diào)整。

　　第二，建立有效的組織結(jié)構(gòu)，如大部分國家建立有債務(wù)管理辦公室，專司公共債務(wù)管理問題。

　　第三，建立透明有效的法律和監(jiān)管框架。按照公共債務(wù)管理目標(biāo)為債務(wù)管理機構(gòu)設(shè)立清晰的責(zé)任劃分與操作行為規(guī)范。

　　第四，建立順暢的債務(wù)管理信息系統(tǒng)，為債務(wù)記錄、債務(wù)利息償付、債務(wù)分析、風(fēng)險評估等提供信息支持。

　　第五，建立良好的政策制定協(xié)調(diào)機制。債務(wù)管理部門應(yīng)該與財政、貨幣、匯率政策部門在政策制定方面建立有效的協(xié)調(diào)機制。

　　第六，建立強有力的風(fēng)險管理框架。政府應(yīng)為債務(wù)管理部門建立有利于公共債務(wù)管理目標(biāo)實現(xiàn)的風(fēng)險管理指南，同時建立有效的風(fēng)險監(jiān)管機制，債務(wù)管理人員應(yīng)熟悉資本運作與資本市場風(fēng)險管理，降低主權(quán)借貸風(fēng)險。

　　同時，應(yīng)加強對公共債務(wù)風(fēng)險國際溢出效應(yīng)的管理。美國金融危機以及隨后的歐洲主權(quán)債務(wù)危機都是以發(fā)達經(jīng)濟體為中心的危機，同時目前存在較大債務(wù)風(fēng)險的國家仍然主要集中在歐美日等發(fā)達經(jīng)濟體。這一方面暴露了發(fā)達經(jīng)濟體公共債務(wù)管理仍需進一步完善，另一方面，鑒于發(fā)達經(jīng)濟體在世界經(jīng)濟和國際金融中的重要地位，發(fā)達經(jīng)濟體的債務(wù)風(fēng)險將會對其他國家?guī)砻黠@的國際溢出效應(yīng)，這也需要各國在公共債務(wù)管理中引起注意。(作者單位:中國社會科學(xué)院世界經(jīng)濟與政治研究所)