易綱局長在《中國金融》上發(fā)表署名文章：《外匯管理方式的歷史性轉(zhuǎn)變》

　　外匯管理方式的歷史性轉(zhuǎn)變

　　中國人民銀行副行長、國家外匯管理局局長 易綱

　　黨的十八大和十八屆三中全會明確提出：經(jīng)濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用，要大幅度減少政府對資源的直接配置，著力解決政府干預過多和監(jiān)管不到位問題。2009年，國家外匯管理局(以下簡稱外匯局)提出外匯管理要實現(xiàn)“五個轉(zhuǎn)變”：從重審批轉(zhuǎn)變?yōu)橹乇O(jiān)測分析，從重事前監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)閺娬{(diào)事后管理，從重行為管理轉(zhuǎn)變?yōu)楦訌娬{(diào)主體管理，從“有罪假設”轉(zhuǎn)變到“無罪假設”，從“正面清單”轉(zhuǎn)變到“負面清單”。五年來，外匯局圍繞著“五個轉(zhuǎn)變”，大刀闊斧地推進改革，在簡政放權(quán)上先走了一步，早改了幾年，積累了經(jīng)驗。

　　大力推進簡政放權(quán)

　　簡政放權(quán)、放管結(jié)合是政府自我革命的“先手棋”和宏觀調(diào)控的“當頭炮”。 近年來，外匯局以促進貿(mào)易投資便利化為切入點，通過深挖潛力，不斷將簡政放權(quán)向縱深推進，從而讓市場主體“舒筋骨”，為創(chuàng)業(yè)興業(yè)開路、為企業(yè)發(fā)展松綁、為擴大就業(yè)助力，為經(jīng)濟社會發(fā)展增添新動力，讓市場主體享受到實實在在的改革成果。

　　大幅度削減行政審批項目，提高市場主體外匯資源配置效率。2009年以來，外匯局共取消27項行政審批，事前監(jiān)管方式顯著下降。從經(jīng)常項目管理來看，貨物貿(mào)易外匯管理用總量核查，取代過去對年均4500萬筆的進出口收付匯逐筆核銷，行政許可項目減至兩大項4小項，主要限于對B、C類企業(yè)的管理；服務貿(mào)易購付匯管理已實現(xiàn)零審批，所有服務貿(mào)易購付匯均可在金融機構(gòu)直接辦理，單筆等值5萬美元以下的每年近1500萬筆的服務貿(mào)易收付匯業(yè)務無需審核單證。由于貨物貿(mào)易和服務貿(mào)易跨境收支占到經(jīng)常項目收支總量的96%，這意味著絕大多數(shù)經(jīng)常項目交易都享受到了簡政放權(quán)帶來的改革紅利。從資本項目管理來看，加快構(gòu)建以登記為核心的管理新框架，取消了直接投資、外債以及跨境擔保等項下不必要的行政許可項目，每年可減少企業(yè)到外匯局約5萬次行政審批。資本項下行政許可項目從2009年的59個子項減至20個子項，降幅近70%。這些簡政放權(quán)舉措，極大地激發(fā)了市場活力，讓市場主體切實享受到了實惠，有力地促進了中國經(jīng)濟和中國企業(yè)國際競爭力的提升。貨物貿(mào)易外匯管理改革后，每年可減少企業(yè)到外匯局購付匯審批約5000次，企業(yè)單筆平均收、付匯時間分別縮短70%和85%，投入的人力資源減少了三分之一，每年可為企業(yè)節(jié)省人工、交通等費用近48億元人民幣。服務貿(mào)易改革后，企業(yè)辦理業(yè)務的時間由原先20分鐘以上縮短為5分鐘。直接投資簡政放權(quán)措施出臺后，外商投資企業(yè)外匯登記業(yè)務、外國投資者出資確認登記業(yè)務平均耗時較改革前分別減少16.7%和66.7%。取消外債、對外擔保、外債轉(zhuǎn)貸款相關(guān)審批后，擴大了企業(yè)跨境投融資自主權(quán)，有利于企業(yè)合理利用“兩種資源、兩個市場”，有助于緩解融資難、融資貴問題。

　　大規(guī)模清理法規(guī)文件，為市場主體提供簡潔透明的市場規(guī)則。繁瑣復雜的法規(guī)文件容易導致市場主體看不懂、學不會、做不了，是影響市場主體創(chuàng)業(yè)發(fā)展的另一道“玻璃門”。為此，近年來，外匯局以削減行政審批、轉(zhuǎn)變管理方式為契機，加快總局和分局、各個條線管理法規(guī)的清理和整合。例如，貨物貿(mào)易外匯管理改革共廢止123個規(guī)范性文件，最終形成以一個指引、一個細則和一個規(guī)程為架構(gòu)的貨物貿(mào)易外匯管理法規(guī)體系。再如，近期發(fā)布的《銀行辦理結(jié)售匯業(yè)務管理辦法》，用“一個部門規(guī)章+五個規(guī)范性文件”建立起銀行結(jié)售匯業(yè)務法規(guī)體系。近年來，外匯局總局宣布廢止和失效規(guī)范性文件超過700件，削減幅度超過六成；分局宣布失效或廢止規(guī)范性文件2萬余件，僅保留180余件。

　　探索創(chuàng)新職能轉(zhuǎn)變

　　簡政放權(quán)、削減審批，不等于外匯管理無為而治，而是要轉(zhuǎn)換為更有張力、更有約束力的事中事后監(jiān)管。五年來，外匯局按照“五個轉(zhuǎn)變”的改革思路，做了大膽探索，取得了一批經(jīng)得起時間檢驗的改革成果。

　　高度重視監(jiān)測分析，為事中事后監(jiān)管提供決策依據(jù)

　　加強業(yè)務系統(tǒng)與數(shù)據(jù)整合，為監(jiān)測分析提供數(shù)據(jù)基礎。2009年之前，外匯管理共有31個業(yè)務系統(tǒng)，從用戶角度統(tǒng)計，銀行端和企業(yè)端各有7個外匯業(yè)務系統(tǒng)，彼此互不兼容與共享，數(shù)據(jù)重復采集、標準不統(tǒng)一的情況比較普遍。經(jīng)過幾年的扎實工作，外匯管理業(yè)務系統(tǒng)多且分散的局面有了很大改觀。目前，外匯管理業(yè)務系統(tǒng)已整合為3個平臺上的多個應用系統(tǒng)，銀行端和企業(yè)端的外匯業(yè)務系統(tǒng)分別下降到4個和3個。外匯局制定了數(shù)據(jù)采集的統(tǒng)一標準，實現(xiàn)了對國際收支、經(jīng)常項目、資本項目管理數(shù)據(jù)的一次性采集。通過應用門戶整合，實現(xiàn)了企業(yè)、銀行一個門戶入網(wǎng)，一站式辦事，便利化程度大幅提升。近一年來，企業(yè)和個人涉外收入和境內(nèi)收入相關(guān)申報業(yè)務中，有近40%是通過互聯(lián)網(wǎng)完成的，大幅減輕了申報主體到銀行進行紙質(zhì)申報的負擔。同時，利用大數(shù)據(jù)、云計算技術(shù)，外匯局可以迅速從幾十萬家涉外企業(yè)中監(jiān)測分析出異常交易情況，為現(xiàn)場核查、檢查提供數(shù)據(jù)和線索支撐。

　　改進監(jiān)測分析方法，全方位監(jiān)測跨境資金流動。在貨物貿(mào)易領域，外匯局引入“敏感樣本企業(yè)庫”“企業(yè)財務數(shù)據(jù)分析方法”等新的監(jiān)測方法，探索建立宏觀—中觀—微觀相互銜接的非現(xiàn)場監(jiān)測管理體系，達到宏觀研判形勢、中觀把握結(jié)構(gòu)、微觀盯住違規(guī)的效果。資本項目外匯管理把監(jiān)測分析優(yōu)化為監(jiān)測實際交易、發(fā)現(xiàn)違規(guī)線索、發(fā)現(xiàn)異常情況三個層次，為后續(xù)開展非現(xiàn)場核查或移交檢查部門打好基礎。外匯檢查方面，建立了銀行、跨國公司外匯收支非現(xiàn)場指標體系，通過對數(shù)據(jù)的交叉分析和深度挖掘，使檢查部門能夠進行跨區(qū)域、跨主體和跨業(yè)務的立體監(jiān)測，提高了精準打擊能力。

　　豐富監(jiān)測分析產(chǎn)品，使監(jiān)測分析成為常態(tài)化工作。在不斷提高《中國國際收支報告》的權(quán)威性和針對性的同時，2010年以來外匯局先后增加了《中國跨境資金流動監(jiān)測報告》《中國區(qū)域外匯收支運行報告》《跨境資金流動監(jiān)測分析月報》以及《外匯檢查分析報告》等一系列監(jiān)測分析產(chǎn)品。這些成果既服務形勢分析也服務監(jiān)管需要，成為監(jiān)測分析常態(tài)化的重要載體。

　　依托監(jiān)測分析，探索外匯管理宏觀審慎監(jiān)管方法。2013年5月，在全面監(jiān)測分析外匯資金大幅凈流入原因和渠道基礎上，外匯局采取了具有“管宏觀、逆周期”特點的應對措施，如強化銀行結(jié)售匯綜合頭寸管理，將頭寸下限與銀行外匯貸存比掛鉤，運用經(jīng)濟杠桿調(diào)節(jié)銀行行為，促使銀行在外匯存款、外匯貸款與結(jié)售匯綜合頭寸之間尋求新的平衡，逐步調(diào)整經(jīng)營模式以適應宏觀調(diào)控方向，取得了較好效果。

　　創(chuàng)新事中事后管理手段，便利絕大多數(shù)“好人”

　　引入企業(yè)負責人約談制度。貨物貿(mào)易外匯管理改革后，外匯局針對發(fā)現(xiàn)的可疑情況建立了企業(yè)負責人約談制度，有利于及時核實關(guān)注企業(yè)情況。這個手段帶有窗口指導的特點，增強了企業(yè)管理者守法合規(guī)經(jīng)營的責任意識。

　　發(fā)放《風險提示函》。例如，外匯局通過發(fā)放《風險提示函》，要求貨物流、資金流嚴重不匹配的進出口企業(yè)進行說明。如果企業(yè)10日內(nèi)未做出說明或不能做出合理解釋，外匯局依法將其列為B類或C類企業(yè)。這個手段增強了外匯管理的嚴肅性和合規(guī)性，體現(xiàn)了依法行政的特點。

　　用好分類管理手段。外匯局以監(jiān)測分析為基礎，動態(tài)調(diào)整貨物貿(mào)易企業(yè)分類，從根本上改變了過去“一人得病，大家吃藥”的管理模式，把監(jiān)管的重點集中在B、C類企業(yè)上，起到了“激勵守法者，約束可疑者，懲戒違規(guī)者”的作用。貨物貿(mào)易改革后，外匯局的監(jiān)管視線從50多萬家進出口企業(yè)集中到8萬～9萬家重點監(jiān)測企業(yè)特別是4000多家B、C類企業(yè)，注銷了3793家“空殼企業(yè)”。

　　合理預設管理“閘門”。服務貿(mào)易外匯管理改革后，外匯局對等值5萬美元以下的外匯收支不再審核單證，但仍要求銀行保留單證5年備查，在提升便利化的同時設置好管理的“牙齒”。

　　優(yōu)化升級跨部門聯(lián)合監(jiān)管機制。通過信息交換機制，外匯局對企業(yè)的監(jiān)管將充分考慮稅務、海關(guān)的企業(yè)分類情況，稅務、海關(guān)也將企業(yè)外匯分類信息作為管理參考。日益緊密的部門監(jiān)管聯(lián)動，為外匯管理事中事后管理機制提供了更多手段。

　　加大監(jiān)督檢查力度。緊扣形勢變化，開展轉(zhuǎn)口貿(mào)易、銀行等重點渠道和主體的專項外匯檢查，嚴厲打擊地下錢莊、網(wǎng)絡炒匯等違法違規(guī)行為。2011～2013年，外匯局共查處案件9617起，處罰款13.5億元人民幣，比2008～2010年翻了一番還多。外匯檢查的事后威懾力和外匯管理的有效性得到鞏固和提升。

　　探索主體監(jiān)管方法，促進市場主體降低成本提高效率

　　從行為監(jiān)管轉(zhuǎn)向主體監(jiān)管是一項系統(tǒng)工程，涉及業(yè)務、機構(gòu)職能等的調(diào)整和再造，需要“多管齊下”。

　　從業(yè)務監(jiān)管層面看，外匯局開始在經(jīng)常項目、資本項目業(yè)務條線內(nèi)探索面向主體的管理改革，通過整合業(yè)務、數(shù)據(jù)和系統(tǒng)，綜合考量市場主體跨境收付、匯兌和資產(chǎn)負債情況，有重點地開展管理。例如，貨物貿(mào)易外匯管理改革打破出口和進口分別監(jiān)管的界限，建立起主體監(jiān)管新模式。改革后，外匯局按企業(yè)主體核查進出口貨物流和資金流對應情況，取消了貿(mào)易信貸登記制度，改為監(jiān)測企業(yè)貿(mào)易信貸與進出口量匹配情況，從而全面評估和判斷企業(yè)貿(mào)易收支真實性。在跨國公司外匯資金集中運營管理試點中，允許企業(yè)在一個賬戶中對經(jīng)常、資本項目資金進行集中運用，跨國公司成員企業(yè)可以共享外債額度，探索企業(yè)投融資匯兌便利。這些措施大大降低了跨國公司成員之間的交易成本和融資成本，促使越來越多的跨國公司把中國的定位從全球制造中心、研發(fā)中心進一步提升為利潤中心和財富中心。

　　從機構(gòu)、職能等層面看，外匯局不少分支局在崗位重構(gòu)、流程再造和人員轉(zhuǎn)型等方面進行了有益探索。比如，按主體類型優(yōu)化職責、重新規(guī)劃機構(gòu)和崗位設置；針對銀行、企業(yè)和個人，實施經(jīng)常項目和資本項目全口徑分類管理；實現(xiàn)前臺“一站式”服務，中臺、后臺全口徑監(jiān)測檢查、綜合評估和分類管理。在此基礎上，推動監(jiān)管由抓全部主體向抓重點主體轉(zhuǎn)變，構(gòu)建集分析、監(jiān)管、服務三位一體的監(jiān)管服務模式。

　　以“無罪假設”和“負面清單”引領改革，促進貿(mào)易投資便利化

　　“負面清單”和“無罪假設”意味著采用開放度更高、包容性更強的管理模式，也意味著監(jiān)管方式和法規(guī)體系要進行相應調(diào)整。經(jīng)過幾年的探索，“負面清單”和“無罪假設”已從單純的理念轉(zhuǎn)變?yōu)榭吹靡姟⒚弥恼摺?

　　改革設計體現(xiàn)“無罪假設”理念。近年來，經(jīng)常項目外匯管理改革基本體現(xiàn)了“無罪假設”的理念，已開放的資本項目也基本實現(xiàn)了“無罪假設”。例如，在貨物貿(mào)易外匯管理改革中，只要企業(yè)簽訂業(yè)務辦理確認書做出守法經(jīng)營承諾，外匯局在管理上將給予充分的事前便利，不再對A類企業(yè)貨物貿(mào)易外匯收支等進行事前真實性審核。在跨國公司外匯資金集中運營管理改革試點中，在企業(yè)、銀行簽署合規(guī)確認書后即可按規(guī)定辦理相關(guān)試點業(yè)務，管理手段主要依靠事后核查、風險提示、檢查等，著重管理違法違規(guī)企業(yè)。

　　探索“負面清單”管理。經(jīng)常項目管理方面，貨物貿(mào)易B類和C類企業(yè)外匯收支管理、個人分拆結(jié)售匯管理等都貫穿了“負面清單”的管理理念。資本項目改革也遵循“負面清單”的思路。如，直接投資管理方面，外匯局在上海自貿(mào)區(qū)等12個區(qū)域內(nèi)，開展外商投資企業(yè)資本金結(jié)匯管理方式改革試點，資本金結(jié)匯除不得用于境內(nèi)股權(quán)投資、發(fā)放委托貸款，非房地產(chǎn)企業(yè)結(jié)匯不得用于購買非自有房地產(chǎn)外，均可直接辦理。外債管理方面，除明確規(guī)定不得從事的用途外，外債結(jié)匯均可憑有效憑證辦理?？缇硴７矫?，只要在簽約和履約環(huán)節(jié)不與現(xiàn)行規(guī)定相沖突的，均可直接辦理。另外，跨國公司外匯資金集中運營管理改革試點進一步通過“負面清單”方式實現(xiàn)資本項下意愿結(jié)匯?！柏撁媲鍐巍惫芾磉M一步深化了“法無明文禁止即可為”的理念，為繼續(xù)打造外匯管理改革的“升級版”積累了寶貴的經(jīng)驗。

　　繼續(xù)打好深化外匯管理改革的攻堅戰(zhàn)

　　五年來，外匯局按照“五個轉(zhuǎn)變”的思路不斷深化改革，取得顯著進展，使外匯管理又向前邁進了一大步。但我們必須清醒地看到，已有的成績不是改革的終點，而是繼續(xù)深化改革的新起點，未來外匯管理改革任務依然十分艱巨。

　　繼續(xù)推進外匯管理改革是落實國家改革總體部署的必然要求。2013年新一屆政府成立以來，以簡政放權(quán)為突破口，全面推進經(jīng)濟體制改革。面對新形勢，外匯管理改革有如“逆水行舟，不進則退”。以外商直接投資管理為例。過去，工商登記前置審批一直是外商直接投資外匯管理的要件之一，外匯局據(jù)此辦理驗資詢證、資本金結(jié)匯以及外匯年檢等業(yè)務。2014年2月，工商登記制度進行了改革，將注冊資本由實繳登記制改為認繳登記制，以驗資制度為基礎的外商投資企業(yè)出資者登記確認管理就失去了依據(jù)。放開公司經(jīng)營范圍管理后，通過經(jīng)營范圍落實對資本金支付結(jié)匯管理將更加困難。這些都需要我們與時俱進，適應新形勢變化，加快推進外匯管理改革創(chuàng)新。

　　繼續(xù)推進外匯管理改革是促進國際收支平衡的必然要求。近年來，中國國際收支不平衡的狀況顯著改善，但國際收支平衡的基礎還不牢固，長期制約國際收支平衡的體制機制問題還未完全消除。國際收支自主平衡的能力不足，尚未形成促進國際收支平衡的長效機制。同時，具有市場化、宏觀審慎特點的外匯管理工具還比較少，單純依靠行政管理手段已經(jīng)不能滿足便利化和防風險的雙重政策目標組合。這些都對加快金融外匯管理體制機制創(chuàng)新提出了要求。

　　繼續(xù)推進外匯管理改革是提升中國經(jīng)濟和中國企業(yè)國際競爭力的必然要求。適應中國經(jīng)濟對外開放的不斷擴大，深化外匯管理改革將有利于進一步打通國內(nèi)外市場之間的聯(lián)系，引導資本在更大的范圍內(nèi)合理配置，更充分地利用國內(nèi)國外兩個市場、兩種資源，提高資源配置效率；有利于促進投融資體制的改革與創(chuàng)新，提高我國企業(yè)在國際市場中的競爭能力。

　　我們必須用國際視野、整體改革的思維，冷靜地思考外匯管理面臨的形勢與環(huán)境，在外匯管理改革步入“深水區(qū)”時，繼續(xù)打好改革攻堅戰(zhàn)，把黨中央、國務院的改革戰(zhàn)略部署落在實處。一要堅持整體推進、重點突破相結(jié)合，科學制定和實施邏輯清晰、措施明確的外匯管理改革總體方案和頂層設計，從體制機制等深層次問題入手，結(jié)合國際收支形勢逐步重點推進，以整體改革釋放制度紅利。二要堅持市場化導向，放管結(jié)合，主要通過加強統(tǒng)計監(jiān)測、事中事后監(jiān)管，提升外匯管理的有效性。三要堅持實踐標準，系統(tǒng)梳理總結(jié)以往改革取得的經(jīng)驗，提煉出可復制、可推廣的改革模式。

　　下一步，深化外匯管理改革，仍要以“五個轉(zhuǎn)變”為核心，做到理念深刻轉(zhuǎn)變，工作流程、方法深刻轉(zhuǎn)變，人員素質(zhì)、技能深刻轉(zhuǎn)變。在此過程中，練好外匯管理的“看家本領”。做好統(tǒng)計監(jiān)測，建設強大的數(shù)據(jù)庫和信息系統(tǒng)；提升分析能力，經(jīng)常項目、資本項目、國際收支、外匯檢查各條線整合協(xié)同互通立體作戰(zhàn)；完善預警系統(tǒng)閾值及啟動機制；寓監(jiān)管于服務之中，服務實體經(jīng)濟發(fā)展，維護國家涉外經(jīng)濟安全。

　　一是推改革，堅持把深化改革作為做好外匯管理工作的首要任務。一方面要繼續(xù)堅持簡政放權(quán)，進一步簡化行政審批項目；另一方面要轉(zhuǎn)變管理模式，創(chuàng)新管理思路，完善事中事后管理體制機制，全面推進主體監(jiān)管，打破經(jīng)常項目和資本項目管理的界限。大力發(fā)展外匯市場，配合人民幣匯率形成機制改革的推進，進一步提升外匯市場的深度和廣度。外匯市場監(jiān)管重點逐漸從批準入、推產(chǎn)品，轉(zhuǎn)向維護公平交易，防止市場失靈和管理系統(tǒng)性風險。

　　二是防風險，堅持把防范跨境資金流動沖擊作為外匯管理的關(guān)鍵。建立完善新的國際收支和跨境資本流動風險監(jiān)測預警指標體系，探索新形勢下新的風險應急管理手段和政策工具。建立和健全宏觀審慎框架下的外債和跨境資金流動管理體系。緊密圍繞外匯收支形勢，加強外匯檢查的針對性和有效性。嚴厲打擊地下錢莊等非法買賣、轉(zhuǎn)移外匯資金活動，防止國際投機資金大規(guī)模流出入，保障國家經(jīng)濟金融安全。

　　三是夯基礎，堅持把強化數(shù)據(jù)和系統(tǒng)作為外匯管理的支撐。完善數(shù)據(jù)采集，整合設計銀行數(shù)據(jù)采集接口規(guī)范和銀行數(shù)據(jù)統(tǒng)一采集方案，避免多頭重復采集數(shù)據(jù)。加強系統(tǒng)建設，提供優(yōu)質(zhì)的信息化服務，實現(xiàn)銀行、企業(yè)端外匯業(yè)務的“一系統(tǒng)”辦理，提供聯(lián)機服務接口，便利信息交互和共享。提升手段，逐步完成跨境資金流動數(shù)據(jù)整合和數(shù)據(jù)倉庫建設，進一步研究和豐富監(jiān)測分析指標，為監(jiān)管提供“千里眼”和“順風耳”。完善數(shù)據(jù)標準，以國際收支和外債統(tǒng)計為基礎，不斷完善統(tǒng)計和代碼標準建設。

　　四是抓管理，堅持把加強隊伍和制度建設作為外匯管理的基礎。堅持依法行政，規(guī)范行政決策和行政執(zhí)法。繼續(xù)推進政務公開，提升政策和數(shù)據(jù)透明度。進一步建立健全監(jiān)測分析工作制度、非現(xiàn)場核查和現(xiàn)場檢查工作制度，完善內(nèi)控機制建設，加強內(nèi)部風險防控。加強干部隊伍培養(yǎng)，促進人員轉(zhuǎn)型，強化服務意識，將管理與服務有機結(jié)合。深入貫徹中央八項規(guī)定精神，加強作風建設，積極落實廉政風險防控長效機制，進一步規(guī)范權(quán)力運行。

　　(原文刊載于《中國金融》2014年第19期)