曾幾何時(shí)，高企的房?jī)r(jià)讓許多低收入家庭對(duì)購(gòu)房望而卻步，然而，隨著棚戶區(qū)改造工作的全國(guó)各地陸續(xù)展開，這項(xiàng)主要惠及低收入人群的安居工程又讓許多人看到了實(shí)現(xiàn)居有定所這一夢(mèng)想的希望。

　　財(cái)政主導(dǎo)一舉多得

　　棚戶區(qū)改造工程是我國(guó)政府針對(duì)住房質(zhì)量差、缺少必要配套設(shè)施、環(huán)境衛(wèi)生條件惡劣、中低收入居民相對(duì)集中的城市危舊房集中區(qū)域，組織實(shí)施的住房改造專項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃。早在2005年，該詞在東北三省實(shí)施的振興戰(zhàn)略中進(jìn)入公眾視野，隨后，在金融危機(jī)爆發(fā)的2008年，中央啟動(dòng)的保障性安居工程中，國(guó)有林區(qū)（場(chǎng)）棚戶區(qū)（危舊房）、國(guó)有墾區(qū)危房、中央下放地方煤礦棚戶區(qū)改造作為重要內(nèi)容，加快了改造的步伐。時(shí)間推進(jìn)到2010年，城市和國(guó)有工礦棚戶區(qū)改造工作在全國(guó)范圍內(nèi)鋪開。2013年新一屆中央政府提出，從2013年到2017年再改造1000萬戶以上各類棚戶區(qū)的建設(shè)任務(wù)；還提出在以人為核心的新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中，要改造約1億人居住的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村，由此開啟新一輪棚改。至此，棚戶區(qū)改造工作已上升成為黨中央、國(guó)務(wù)院確定的重大民生工程和發(fā)展工程。

　　與此同時(shí)，中央財(cái)政也在不斷加大對(duì)于棚戶區(qū)改造的投入，從資金上保證該項(xiàng)工作的進(jìn)展速度。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2009—2013年，全國(guó)各級(jí)財(cái)政用于保障性安居工程支出，從962億元增加到3817億元，年均增長(zhǎng)57%，財(cái)政資金成為改造工作順利推進(jìn)的重要保障。財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長(zhǎng)白景明接受本報(bào)記者采訪時(shí)表示：“隨著改造工作的推進(jìn)，中央財(cái)政不斷拓寬渠道籌集資金，推進(jìn)棚戶區(qū)改造順利開展。在中央財(cái)政一方面通過公共預(yù)算，包括地方政府債券收入、城市維護(hù)建設(shè)稅等安排資金支持棚戶區(qū)改造；另一方面則從政府性基金預(yù)算，包括土地出讓收益、城市公用事業(yè)附加、城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)，以及國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算等多渠道籌集資金。”數(shù)據(jù)顯示，截至6月底，中央財(cái)政已下達(dá)2014年城鄉(xiāng)保障性安居工程補(bǔ)助資金共2198.20億元。其中，用于棚戶區(qū)改造支出近420億元，同比增長(zhǎng)近150%，增幅明顯。

　　“籌集資金后，中央財(cái)政還及時(shí)將這部分資金劃撥出去。各級(jí)財(cái)政部門都將此作為重要工作進(jìn)行支出進(jìn)度考核，確保每一分錢都及時(shí)足額劃撥到位?！闭劦交I集資金后，白景明又突出強(qiáng)調(diào)了及時(shí)劃撥的問題。

　　“在當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度放緩、商品住房?jī)r(jià)格過高、保障性住房有效供給不足、城鎮(zhèn)化質(zhì)量和可持續(xù)發(fā)展能力需要進(jìn)一步提高的大背景下，中央財(cái)政加大實(shí)施棚改及完善相關(guān)配套設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施方面的投入，在改善城市環(huán)境，集約利用土地，提高城鎮(zhèn)綜合承載力和可持續(xù)發(fā)展能力，有效緩解了城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)矛盾的同時(shí)，更重要是通過拉動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈條，對(duì)當(dāng)期經(jīng)濟(jì)起到穩(wěn)增長(zhǎng)的支撐作用，對(duì)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)取得‘一舉多得’的效果?！敝袊?guó)社會(huì)科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所城市經(jīng)濟(jì)研究室主任劉治彥表示。

　　對(duì)此，白景明也持相同觀點(diǎn)，他認(rèn)為棚戶區(qū)改造，既能對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行產(chǎn)生適當(dāng)?shù)木皻馓嵘饔?，又能改善民生、支持城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施升級(jí)并培育經(jīng)濟(jì)社會(huì)長(zhǎng)期發(fā)展后勁，使得宏觀調(diào)控在供給側(cè)的有效供給機(jī)制得到與需求管理相結(jié)合的較好發(fā)揮。

　　抓住資金保障的“牛鼻子”

　　按照計(jì)劃，今年我國(guó)棚戶區(qū)改造戶數(shù)為470萬戶，比去年增加150萬套，是2008年以來棚改任務(wù)最重的一年，資金需求量也最大。那到底需要多少資金呢？住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部副部長(zhǎng)齊驥給出的數(shù)字是上億元，而劉治彥表示，即使僅考慮建安成本情況，棚戶區(qū)改造計(jì)劃將在2014年合計(jì)產(chǎn)生資金需求在4200億元到6300億元之間。

　　而與此同時(shí)，財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，今年上半年，全國(guó)財(cái)政實(shí)際用于棚戶區(qū)改造的支出為419.61億元，同比增長(zhǎng)148.1％。如果再考慮2013年新一屆中央政府提出的棚改任務(wù)（從2013年到2017年再改造1000萬戶以上各類棚戶區(qū)的建設(shè)任務(wù)；還提出在以人為核心的新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中，要改造約1億人居住的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村）棚改的資金缺口將更大。

　　從改造的對(duì)象來看，棚改也進(jìn)入了“啃硬骨頭”的階段，從全國(guó)范圍來看，目前尚未改造的棚戶區(qū)大多位于中西部地區(qū)、獨(dú)立工礦區(qū)、資源枯竭型城市和三線企業(yè)較集中的城市。從具體地區(qū)來看，棚戶區(qū)具有商業(yè)價(jià)值的地塊大都已經(jīng)改造完畢，剩下的要么是改造成本高的零星地塊，開發(fā)企業(yè)參與建設(shè)意愿不足，要么是國(guó)有林區(qū)、工礦等棚戶位置偏遠(yuǎn)，基礎(chǔ)設(shè)施落后，騰空土地開發(fā)利用價(jià)值較低，住戶多為低收入群體，企業(yè)無力投入資金實(shí)施棚戶區(qū)改造。

　　對(duì)此，白景明卻相對(duì)比較樂觀，他說：“棚戶區(qū)位于城市的欠發(fā)達(dá)地區(qū)是正?，F(xiàn)象，而社會(huì)資金因此就不愿參與只能是一種短視行為。從目前的經(jīng)驗(yàn)來看，很多改造后的新城都比老區(qū)繁華?！币虼?，他認(rèn)為，“啃硬骨頭”時(shí)，財(cái)政資金更應(yīng)起主導(dǎo)性、示范性作用。越是在久拖不決的項(xiàng)目上，財(cái)政資金越要介入，要保證資金及時(shí)到位，通過示范效應(yīng)引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入。

　　白景明建議，中央財(cái)政要繼續(xù)加大對(duì)棚戶區(qū)改造的支持力度；省級(jí)財(cái)政也要相應(yīng)增加投入，加大對(duì)困難市縣棚戶區(qū)改造的支持力度；市縣財(cái)政則應(yīng)按規(guī)定渠道落實(shí)資金來源，綜合運(yùn)用補(bǔ)助、貼息等方式，引導(dǎo)信貸資金、民間資本參與棚戶區(qū)改造工作，以充分發(fā)揮財(cái)政資金杠桿效應(yīng)。與此同時(shí)，要按照棚戶區(qū)改造項(xiàng)目工程實(shí)施進(jìn)度及時(shí)撥付資金，確保棚戶區(qū)改造項(xiàng)目資金需要。同時(shí)，各級(jí)財(cái)政部門要嚴(yán)格落實(shí)稅費(fèi)優(yōu)惠政策，降低棚戶區(qū)改造成本。強(qiáng)化資金監(jiān)督管理，確保資金使用效益。此外，還應(yīng)加強(qiáng)融資平臺(tái)管理，切實(shí)防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。各地要全面落實(shí)各項(xiàng)資金來源，支持通過融資平臺(tái)籌集棚戶區(qū)改造資金。

　　多地設(shè)立統(tǒng)一的融資平臺(tái)

　　在棚戶區(qū)改造這樣大規(guī)模的全國(guó)工程面前，僅依靠財(cái)政的力量肯定是不行的，如何將財(cái)政的示范效應(yīng)放大，捋順社會(huì)資本融資通道也顯得至關(guān)重要。劉治彥表示：“棚戶區(qū)改造除了政府補(bǔ)貼外，更多的還應(yīng)通過市場(chǎng)化融資手段解決。在實(shí)際操作中，各地的情況千差萬別，財(cái)力等各不相同，中央應(yīng)該鼓勵(lì)各地因地制宜，創(chuàng)新融資模式?！?/p>

　　近日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)棚戶區(qū)改造工作的通知》對(duì)資金缺口這一頑疾開出“藥方”，《通知》明確提出，進(jìn)一步發(fā)揮開發(fā)性金融作用，鼓勵(lì)商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)按照風(fēng)險(xiǎn)可控、商業(yè)可持續(xù)的原則，積極支持符合貸款條件的棚戶區(qū)改造項(xiàng)目，以及推進(jìn)債券創(chuàng)新，支持承擔(dān)棚戶區(qū)改造項(xiàng)目的企業(yè)發(fā)行債券等。

　　其實(shí)，在此之前，有些地方已經(jīng)開始先行先試。

　　江西南昌明確了“1＋6＋X”的棚改融資模式：1代表市土地儲(chǔ)備中心；6是6家市屬國(guó)有投融資平臺(tái)，參與與市政、地鐵建設(shè)相關(guān)的棚改項(xiàng)目出資；X即社會(huì)資本，在確?？匾?guī)和業(yè)態(tài)的前提下，對(duì)收支能夠平衡的棚改項(xiàng)目規(guī)范條件引導(dǎo)社會(huì)資本參與。

　　河南允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營(yíng)權(quán)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)，探索公益性基礎(chǔ)設(shè)施和商業(yè)開發(fā)相結(jié)合的長(zhǎng)效機(jī)制，實(shí)現(xiàn)公商協(xié)同、以商補(bǔ)公。

　　安徽通過公共財(cái)政預(yù)算、政府債券、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算等多個(gè)渠道加大支持力度，并對(duì)皖北和大別山區(qū)等財(cái)政困難地區(qū)予以傾斜。

　　山東通過委托山東省財(cái)金投資有限公司代建棚戶區(qū)改造項(xiàng)目的方式，以這家公司作為投融資主體，采取統(tǒng)貸統(tǒng)還方式，按需求向國(guó)家開發(fā)銀行貸款，支持除濟(jì)南和青島外的全省棚戶區(qū)改造建設(shè)。山東各市、縣級(jí)政府根據(jù)當(dāng)?shù)嘏飸魠^(qū)改造籌資情況，可以自主確定是否參與這一融資模式。

　　未來，山東各市政府統(tǒng)籌安排償還資金，山東省財(cái)金投資有限公司歸集資金統(tǒng)一還款。各市政府制定償債計(jì)劃，明確建立多渠道的還款機(jī)制，將用于還款的財(cái)政資金列入本級(jí)財(cái)政預(yù)算，同時(shí)，接受紀(jì)檢監(jiān)察、財(cái)政、審計(jì)部門和國(guó)家開發(fā)銀行的監(jiān)督檢查。

　　劉治彥在肯定目前做法的同時(shí)，特別指出，在目前棚戶區(qū)改造概念界定模糊、地方政府融資需求強(qiáng)烈的情況下，要警惕可能因此出現(xiàn)的地方政府性債務(wù)增長(zhǎng)的風(fēng)險(xiǎn)。

　　他認(rèn)為，需國(guó)家層面出臺(tái)棚戶區(qū)界定的定性定量標(biāo)準(zhǔn)和衡量指標(biāo)體系，進(jìn)一步明確棚戶區(qū)改造的范圍，以及與一般舊城改造和搬遷安置項(xiàng)目的區(qū)別。在明確棚戶區(qū)定性標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，研究將危房等級(jí)、抗震強(qiáng)度、建設(shè)年代、人均住房面積、容積率等指標(biāo)納入棚戶區(qū)判斷定量指標(biāo)體系，并設(shè)定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)值。在此基礎(chǔ)上，由相關(guān)部門啟動(dòng)按照該標(biāo)準(zhǔn)對(duì)尚未實(shí)施改造的棚戶區(qū)的摸底調(diào)查工作，審核確定各地區(qū)的棚戶區(qū)改造規(guī)劃，以更加精準(zhǔn)、科學(xué)、合理的在全國(guó)范圍開展棚改工作，提高財(cái)政補(bǔ)助資金、政策性貸款等財(cái)稅金融優(yōu)惠政策的使用效益。

　　PPP模式促“多贏”

　　目前，從各地的棚戶區(qū)改造的市場(chǎng)化運(yùn)作模式來看，方式比較單一，主要集中在以拆遷安置作為土地出讓條件，并允許房地產(chǎn)開發(fā)商出售改造片區(qū)上建設(shè)的商品房來彌補(bǔ)其配套安置房等支出，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)的模式。

　　對(duì)此，白景明認(rèn)為：“這種模式在緩解資金短缺的同時(shí)也存在著弊端，主要集中于兩點(diǎn)：一是對(duì)開發(fā)商的盈利空間不可控，容易誘發(fā)暴利；二是對(duì)那些商業(yè)價(jià)值較少的棚戶區(qū)項(xiàng)目，以逐利為目的的開發(fā)商不愿參與?！辫b于此，白景明建議，可在棚戶區(qū)改造領(lǐng)域積極引入政府與社會(huì)資本合作模式，通過適當(dāng)?shù)馁Y源分配、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益分享機(jī)制，滿足事先清晰界定的公共需求，實(shí)現(xiàn)參與各方的“雙贏”或“多贏”的績(jī)效結(jié)果。他同時(shí)強(qiáng)調(diào)，在引入PPP模式時(shí)應(yīng)將房屋本身和周邊配套設(shè)施捆綁在一起，以提升民間資本的積極性。

　　他認(rèn)為，在政府與社會(huì)資本合作模式下，政府應(yīng)更好地扮演監(jiān)督、指導(dǎo)和合作者的角色，通過與社會(huì)資本成立項(xiàng)目公司，賦予稅費(fèi)優(yōu)惠、政策性貸款等政策和謹(jǐn)慎的財(cái)政承諾機(jī)制，保證項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的可持續(xù)性，使私人的投資運(yùn)營(yíng)成本得以補(bǔ)償，并獲得合理和穩(wěn)定的投資回報(bào)。同時(shí)，明確責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，充分發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)。如，在土地市場(chǎng)具有優(yōu)勢(shì)的政府負(fù)責(zé)土地拆遷等工作，承擔(dān)土地、法律和政策等風(fēng)險(xiǎn)；在建筑市場(chǎng)具有優(yōu)勢(shì)的開發(fā)商承擔(dān)與項(xiàng)目建設(shè)相關(guān)的工作，承擔(dān)建設(shè)與開發(fā)、市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)等風(fēng)險(xiǎn)。