修訂后的預(yù)算法由原來的79條增加至101條，其中，規(guī)范地方政府舉債融資機(jī)制是這次修法的一大亮點(diǎn)。現(xiàn)行預(yù)算法希望通過適度放開地方政府舉債權(quán)限、設(shè)立多道“防火墻”規(guī)范地方政府舉債行為等一系列規(guī)定明確，“開明渠、堵暗道”的地方融資方式，推動(dòng)地方政府負(fù)債進(jìn)入法制化、透明化軌道，實(shí)現(xiàn)對(duì)地方政府債務(wù)的從嚴(yán)從緊管理。

　　自2009年財(cái)政部代理發(fā)行、代辦還本付息開始，到今年上海等10個(gè)地區(qū)試點(diǎn)地方政府債券自發(fā)自還，都是向著規(guī)范透明的融資方式的努力，不斷推動(dòng)財(cái)稅相關(guān)領(lǐng)域改革的深化。通過逐步擴(kuò)大地方政府發(fā)債規(guī)模這一正規(guī)途徑，將在一定程度上滿足地方資金需求，實(shí)現(xiàn)債務(wù)轉(zhuǎn)換，化解風(fēng)險(xiǎn)。發(fā)行中長期債券可以防范資金錯(cuò)配風(fēng)險(xiǎn)，使政府在資金安排上更加穩(wěn)健。

　　發(fā)行債券屬于直接融資，成本要低于間接融資。從試點(diǎn)情況看，部分省、市發(fā)行的債券利率接近甚至低于同期限中債銀行間固定利率國債收益率的均值。地方政府發(fā)債要基于自身的資產(chǎn)負(fù)債狀況和建設(shè)實(shí)際，同時(shí)要求良好的信息披露，投資者以“用腳投票”的方式起到監(jiān)督制約作用。

　　國務(wù)院2014年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)任務(wù)明確，要“建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機(jī)制”。實(shí)際上，美國、英國、德國等國家的地方政府也主要以發(fā)行市政債券作為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資渠道?？梢哉f，允許地方政府發(fā)行債券，是施行分稅分級(jí)財(cái)政體制國家的普遍做法。在某種程度上，我國“自發(fā)自還”的地方政府債券已經(jīng)具有市政債的一般特征，在性質(zhì)上接近市政債中的一般責(zé)任債券，但還不是西方意義上的市政債，主要是發(fā)行主體、發(fā)行量、資金使用受到中央約束；發(fā)債主體和使用主體不匹配，由省級(jí)政府統(tǒng)籌；地方政府沒有建立起完善透明的資產(chǎn)負(fù)債表，風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)存在缺陷；缺乏對(duì)地方政府的破產(chǎn)清算機(jī)制等。隨著全國各地啟動(dòng)省級(jí)政府資產(chǎn)負(fù)債表的試編工作，各地的政府財(cái)務(wù)“家底”將能全面反映出來。這是一項(xiàng)緊隨地方發(fā)債工作而必須跟進(jìn)的一項(xiàng)改革安排。

　　從推動(dòng)國家治理現(xiàn)代化、構(gòu)建法治政府的目標(biāo)要求來看，現(xiàn)行法規(guī)仍有探索改進(jìn)的空間。這次預(yù)算法修改雖然在賦予地方政府依法適度舉債方面邁出了很大步伐，但總體來看仍然是一個(gè)原則性框架，需要隨著國家改革的推進(jìn)逐步補(bǔ)充完善或出臺(tái)相關(guān)細(xì)則。這些細(xì)則應(yīng)包括：一是應(yīng)對(duì)目前大量存在的地方政府債務(wù)存續(xù)提供法理依據(jù)?，F(xiàn)行預(yù)算法規(guī)定，除發(fā)行地方政府債券外，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務(wù)。而根據(jù)審計(jì)署報(bào)告，截至2013年6月底，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的10.9萬億元，這些債務(wù)很多是通過信貸、信托等形式形成，是已經(jīng)審計(jì)認(rèn)定、客觀存在的政府債務(wù)。如果禁止除發(fā)債之外以任何方式舉債，那么這10.9萬億元存量債務(wù)將難以定性，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)踐與立法不完全一致。從現(xiàn)實(shí)情況來看，未來也很難實(shí)現(xiàn)單靠發(fā)債滿足地方融資需要，因此應(yīng)該考慮建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機(jī)制。

　　二是應(yīng)進(jìn)一步明確發(fā)債主體為“經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的地方政府”，而不僅限于省一級(jí)政府。從建立權(quán)責(zé)清晰、激勵(lì)相容的內(nèi)生風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制出發(fā)，下一步應(yīng)擴(kuò)大市級(jí)政府直接發(fā)債試點(diǎn)，對(duì)確需由上級(jí)政府代發(fā)的，也應(yīng)明確資金使用主體的償債責(zé)任，真正實(shí)現(xiàn)債券發(fā)行、使用、償還主體統(tǒng)一。

　　三是應(yīng)將“借新還舊”納入法制化軌道。實(shí)踐中，國債償還和國際經(jīng)驗(yàn)都允許“借新還舊”，財(cái)政部今年做的預(yù)算報(bào)告中也明確可以用于“置換存量債務(wù)”。審計(jì)署統(tǒng)計(jì)，2013年6月到2014年3月，9個(gè)省本級(jí)為償還到期債務(wù)已經(jīng)舉借新債579.31億元。2014—2016年政府負(fù)有償債責(zé)任的債務(wù)合計(jì)金額為5.5萬億元，占整體應(yīng)償還債務(wù)的65.6%，這將進(jìn)一步考驗(yàn)地方政府的償債能力。

　　四是完善地方政府債務(wù)管理的相關(guān)辦法。完善對(duì)地方政府發(fā)債程序、信用評(píng)級(jí)制度、資產(chǎn)負(fù)債財(cái)政狀況等信息披露制度、債券償債機(jī)制、資金使用效益評(píng)估、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系。推進(jìn)政府會(huì)計(jì)制度改革，編制政府資產(chǎn)負(fù)債表，摸清資產(chǎn)和債務(wù)存量。完善地方政府信用評(píng)級(jí)方法與模型，設(shè)立償債風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金和償債基金，形成緩沖地方債券信用風(fēng)險(xiǎn)的“蓄水池”；構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置機(jī)制，設(shè)置全國性的債務(wù)穩(wěn)定工具，發(fā)揮人大和審計(jì)、監(jiān)察等部門的監(jiān)督職能，加強(qiáng)對(duì)舉借債務(wù)的事前審批、事中監(jiān)控和使用跟蹤，加大對(duì)違法違規(guī)融資的查處力度，嚴(yán)肅問責(zé)，倒逼政府自覺規(guī)范舉債行為。

　　作者系國家開發(fā)銀行湖南省分行行長