日前，立法法修正案草案提請十二屆全國人大常委會第十次會議初次審議，引發(fā)社會關(guān)注。立法法在法律體系中起“支架”作用。14年前，立法法的頒布施行吻合了“推進(jìn)型”法制建設(shè)路徑，統(tǒng)一了中國立法的基本制度，逐步扭轉(zhuǎn)了1979年后中國只追求數(shù)量的立法弊病，使之規(guī)范化、制度化，也為市場經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展提供了強(qiáng)有力的保障。

　　地方立法權(quán)“有限開閘”

　　設(shè)區(qū)的市或可制定地方性法規(guī)

　　修正案草案中賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)一項(xiàng)，是本次修法的重點(diǎn)。據(jù)統(tǒng)計，目前，在全國282個設(shè)區(qū)的市中，享有地方性法規(guī)制定權(quán)的有49個，包括27個省會市、18個經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市和4個經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市。

　　修正案草案規(guī)定，除省會市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市一級國務(wù)院批準(zhǔn)的較大市外，其他設(shè)區(qū)的市均享有較大的市地方立法權(quán)，可以就城市建設(shè)、市容衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等城市管理事項(xiàng)制定地方性法規(guī)。

　　這就意味著所有的設(shè)區(qū)城市將有可能在城市管理方面享有地方立法權(quán)。中國法學(xué)會立法學(xué)研究會會長張春生認(rèn)為，出于既為發(fā)揮地方積極性、又適應(yīng)不平衡法制環(huán)境的考慮，是我國逐漸放開地方立法權(quán)的原因。

　　“比如城管執(zhí)法的問題，不同地方甚至同一地方不同人員，對城管執(zhí)法的理解都是不一致的?！备呙髑勐蓭熣J(rèn)為，如果賦予地方立法權(quán)后，在城市執(zhí)法方面有具體可操作性的規(guī)范，對文明執(zhí)法、依法執(zhí)法有較大的幫助。

　　同時，修正案草案規(guī)定，由省、自治區(qū)的人大常委會根據(jù)所轄設(shè)區(qū)的市的人口數(shù)量、地域面積、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況等因素，確定本省區(qū)設(shè)區(qū)的市開始制定地方性法規(guī)的具體步驟和時間，并報全國人大常委會備案。

　　“現(xiàn)在有專家表示擔(dān)心立法權(quán)會被濫用。在這個層面上，民主的范圍和程序能不能保證？會不會成為長官意志的工具？能不能符合國家法制統(tǒng)一的要求？”信春鷹委員表達(dá)了自己對草案的不同看法。

　　“激活”立法監(jiān)督

　　明確“兩高”為司法解釋主體

　　立法監(jiān)督主要通過備案制度，備案就是備查。根據(jù)現(xiàn)行立法法的規(guī)定，國務(wù)院行政法規(guī)、地方性法規(guī)都要報全國人大常委會備案。在備案期間，全國人大常委會、國務(wù)院對下級一旦發(fā)現(xiàn)有越權(quán)和違法的現(xiàn)象，都可以責(zé)令改正或者撤銷。

　　此次提交審議的立法法修正案草案就完善審查處理程序和建議意見反饋機(jī)制、對常務(wù)委員會工作機(jī)構(gòu)在備案審查中的職責(zé)作出明確規(guī)定。例如，修正案草案增加規(guī)定，“全國人民代表大會法律委員會、有關(guān)的專門委員會、常務(wù)委員會工作機(jī)構(gòu)根據(jù)前款規(guī)定，向制定機(jī)關(guān)提出審查意見、研究意見，制定機(jī)關(guān)按照所提意見對行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例進(jìn)行修改或者廢止的，審查終止。”

　　根據(jù)1981年全國人大常委會關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議，有權(quán)制定司法解釋的主體僅為最高人民法院和最高人民檢察院?？稍谠S多事實(shí)上屬于司法解釋的規(guī)范性文件中，其制作主體不僅有“兩高”，而且還有大量的行政機(jī)關(guān)。比如，今年4月24日，“兩高”聯(lián)合公安部、司法部、國家衛(wèi)生計生委公布《關(guān)于依法懲處涉醫(yī)違法犯罪維護(hù)正常醫(yī)療秩序的意見》。

　　對于司法解釋和部委聯(lián)合發(fā)出的規(guī)范性文件，現(xiàn)實(shí)中往往有人將二者混為一談。針對此類突出問題，修正案草案規(guī)定，“兩高”作出的屬于審判、檢察工作中具體應(yīng)用法律的解釋，應(yīng)當(dāng)主要針對具體的法律條文，并符合立法的目的、原則和原意；同時明確，“兩高”以外的審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)，不得作出具體應(yīng)用法律的解釋。

　　同時，司法解釋要報全國人大常委會備案。叢斌委員建議在“備案”前面加上“審查”兩個字?！白鞒龅乃痉ń忉尣皇莻浒妇涂梢粤耍€要加上審查。司法解釋如果違反法律的規(guī)定也不行?！?/p>

　　給授權(quán)立法“劃紅線”

　　授權(quán)期限不得超過5年

　　張春生介紹，我國立法體制規(guī)定了全國人大及其常委會有國家主權(quán)的事項(xiàng)，國家機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生、組織和職權(quán)，限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰等10項(xiàng)專屬立法權(quán)。“這10項(xiàng)權(quán)利只能通過全國人大及其常委會立法來規(guī)范，國務(wù)院和地方立法都不能涉及?！?/p>

　　從實(shí)際情況看，當(dāng)有些重要的法律在全國人大立法條件不成熟時，就需要通過授權(quán)來解決。據(jù)統(tǒng)計，改革開放以來，全國人大及其常委會通過了14個授權(quán)決定、決議。

　　近年來，由于我國授權(quán)立法制度比較原則，尤其是有些授權(quán)范圍過于籠統(tǒng)、缺乏時限。社會各界要求對授權(quán)立法制度作進(jìn)一步完善的呼聲不斷。

　　此次修正案草案規(guī)定，授權(quán)決定應(yīng)明確授權(quán)的目的、事項(xiàng)、范圍、期限、被授權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)施授權(quán)決定的方式和應(yīng)當(dāng)遵循的原則等，同時規(guī)定，授權(quán)期限不得超過5年。

　　從歷史上看，改革開放之初，全國人大有2個授權(quán)立法，授權(quán)國務(wù)院在實(shí)施國營企業(yè)利改稅和改革工商稅制方面制定法規(guī)?，F(xiàn)行稅收法律有18個稅種，其中全國人大立法的只有3個，另外15個稅種的依據(jù)是國務(wù)院的條例甚至是暫行條例。“這個法律通過之后，原來的授權(quán)處于什么地位？15個稅種怎么辦？這些都需要研究?！币星湮瘑T進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，不僅稅收法定，收費(fèi)也應(yīng)該法定。

　　值得注意的是，修正案草案還新增規(guī)定，全國人大及其常委會可以根據(jù)改革發(fā)展需要作出決定，就特定事項(xiàng)在部分地方暫停適用法律的部分規(guī)定。

　　邁向精細(xì)化立法

　　健全立法環(huán)節(jié)質(zhì)量把關(guān)

　　立法質(zhì)量直接關(guān)系到法律的實(shí)施效果，是加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作的重中之重?！安莅冈黾恿苏撟C會、聽證會、社會征求意見和組織評估等措施，這些措施對提高立法質(zhì)量會發(fā)揮重大的作用?！标愇滴奈瘑T說。

　　例如，修正案草案規(guī)定，法律案有關(guān)問題具有較強(qiáng)的專業(yè)性或者需要進(jìn)行可行性評價的，應(yīng)當(dāng)召開論證會，聽取專家、有關(guān)部門等方面的意見；法律案有關(guān)問題存在重大意見分歧或者涉及利益關(guān)系重大調(diào)整的，應(yīng)當(dāng)召開聽證會，聽取利害關(guān)系人、有關(guān)部門、專家等方面的意見；編制立法規(guī)劃和年度立法計劃，應(yīng)當(dāng)科學(xué)論證評估。

　　現(xiàn)行立法法偏重于立法權(quán)限、立法程序、立法監(jiān)督方面的制度規(guī)制，而忽略對立法主體、立法則素質(zhì)的制度規(guī)制。在法律修改的審議過程中，有些報送的法律草案文本讀起來像是行政部門的語氣，不像是法律語氣。

　　“這反映了我們立法工作機(jī)構(gòu)的專業(yè)知識水平，包括工作人員的知識水平也有待提高?！标愇滴恼J(rèn)為，立法質(zhì)量的提高，除了與程序相關(guān)，還與參與立法者的知識結(jié)構(gòu)和水平有密切相關(guān)。

　　此外，草案還規(guī)定了法律出臺前的評估，即擬提請常委會會議審議通過的法律案，在法律委員會提出審議結(jié)果報告前，常委會工作機(jī)構(gòu)可以對法律草案中主要制度規(guī)范的可行性、法律出臺時機(jī)、法律實(shí)施的社會效果和可能出現(xiàn)的問題等，進(jìn)一步聽取意見，組織開展評估工作等。