素有“經(jīng)濟(jì)憲法”之稱的《預(yù)算法》，在經(jīng)過(guò)四次審議之后，完成了20年來(lái)的首次大修。日前，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)表決通過(guò)了關(guān)于修改這部法律的決定。修改內(nèi)容主要有立法宗旨、全口徑預(yù)算、預(yù)算公開(kāi)、地方政府債券、人大審查監(jiān)督以及問(wèn)責(zé)等方面。新《預(yù)算法》將于2015年1月1日起施行。

　　十年磨一劍。早在2004年《預(yù)算法》的修訂工作啟動(dòng)，歷經(jīng)三屆全國(guó)人大常委會(huì)。此前，按照十八屆三中全會(huì)決定的要求，“三審”稿對(duì)《預(yù)算法》立法宗旨、全口徑預(yù)算管理制度、預(yù)算公開(kāi)、做實(shí)人大預(yù)算監(jiān)督、賦予地方政府發(fā)債權(quán)等方面做了大幅修改。在此基礎(chǔ)上，“四審”稿對(duì)地方政府發(fā)債、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付、超收和短收、國(guó)庫(kù)管理等方面又做了修改。

　　規(guī)范地方債務(wù)

　　在修訂過(guò)程中，一些備受爭(zhēng)議的焦點(diǎn)話題，隨著全國(guó)人大表決通過(guò)了修改《預(yù)算法》的決定而最終敲定。

　　譬如，規(guī)范地方政府債務(wù)是《預(yù)算法》修正的一項(xiàng)重要內(nèi)容。其規(guī)范了地方政府債務(wù)，解決了債務(wù)“怎么借”、“怎么管”及“怎么還”三個(gè)問(wèn)題。修改后的《預(yù)算法》明確規(guī)定，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國(guó)務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過(guò)發(fā)行地方政府債券以舉借債務(wù)的方式籌措。并規(guī)定，資金用途只能用于公益性資本支出。

　　如何防控地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，也成為《預(yù)算法》修改過(guò)程中高度關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題。在2012年6月份的二審稿中，明確指出地方政府“不列赤字”，“不得發(fā)行地方政府債券”。也就是說(shuō)，是否允許地方在預(yù)算執(zhí)行中增列赤字，一直是預(yù)算法修訂中爭(zhēng)議的話題。

　　明確“央行經(jīng)理國(guó)庫(kù)”

　　再如，《預(yù)算法》修正案最終恢復(fù)了現(xiàn)行法中“中央國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)由中國(guó)人民銀行經(jīng)理”的規(guī)定。

　　此前，在二審稿中，刪去了“中央國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)由中國(guó)人民銀行經(jīng)理，地方國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)依照國(guó)務(wù)院的有關(guān)規(guī)定辦理”，并且改成了“各級(jí)政府及其財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)本級(jí)國(guó)庫(kù)的管理和監(jiān)督”，還添加了“國(guó)庫(kù)管理的具體辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定”。如果這樣修改，則是將“央行經(jīng)理國(guó)庫(kù)”改成了“央行代理國(guó)庫(kù)”。但《預(yù)算法》最終修正案恢復(fù)了“央行經(jīng)理國(guó)庫(kù)”。整個(gè)修改過(guò)程背后是艱難的斟酌。

　　強(qiáng)化公眾對(duì)預(yù)算的監(jiān)督

　　此外，《預(yù)算法》修訂后對(duì)轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行了明確。財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉在新聞發(fā)布會(huì)上表示，要分清中央和地方的職責(zé)，中央和地方共同安排支出，完全屬于地方職責(zé)的那部分專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付逐步取消掉，變成一般轉(zhuǎn)移支付。委托地方的事項(xiàng)盡量減少。樓繼偉表示，下一步的方向，就是按照十八屆三中全會(huì)提出的要求規(guī)范整合，“總的來(lái)說(shuō)，目標(biāo)明確，手段明確，不要切得太細(xì)?！?/p>

　　“通過(guò)采取上述措施，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付將會(huì)減少，一般轉(zhuǎn)移支付會(huì)增多?！睒抢^偉說(shuō)。

　　這就在很大程度上預(yù)示著，《預(yù)算法》的功能在于控制、約束政府的預(yù)算權(quán)，強(qiáng)化公眾對(duì)預(yù)算的監(jiān)督。預(yù)算既是政府管理的手段，更是人大、社會(huì)控制政府預(yù)算行為的手段，從理念上實(shí)現(xiàn)了從管理法向控權(quán)法的轉(zhuǎn)型。

　　■權(quán)威連線

　　《預(yù)算法》修訂參與者、中國(guó)財(cái)稅法學(xué)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)劉劍文:

　　央行經(jīng)理國(guó)庫(kù) 資金開(kāi)支多了一道防火墻

　　《預(yù)算法》在這次修訂后帶來(lái)了哪些變化？南方日?qǐng)?bào)記者專訪了《預(yù)算法》修訂參與者、中國(guó)財(cái)稅法學(xué)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)、北京大學(xué)法學(xué)院教授劉劍文。

　　地方債由國(guó)務(wù)院統(tǒng)籌

　　南方日?qǐng)?bào)：此次修訂規(guī)定省級(jí)政府可以在中央批準(zhǔn)的情況下發(fā)債券，你如何看待這一突破？

　　劉劍文：新《預(yù)算法》在部分“開(kāi)閘”地方發(fā)債的同時(shí)，對(duì)地方政府發(fā)債做出了諸多具體規(guī)定，以嚴(yán)格防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)張。比如，限定了舉債主體、方式和規(guī)模，明確舉債的用途應(yīng)當(dāng)是“預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金”，“只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出”，并要求對(duì)本級(jí)政府舉借債務(wù)的情況作出說(shuō)明。與此同時(shí)，修改后的《預(yù)算法》規(guī)定，要建立以責(zé)權(quán)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度，政府的資產(chǎn)負(fù)債表要向社會(huì)公開(kāi)，也要引入地方政府債券評(píng)級(jí)。

　　可以說(shuō)，《預(yù)算法》對(duì)地方政府舉債實(shí)施了“開(kāi)明渠、堵暗渠”，也就是希望杜絕其他形式的地方債券。地方債由國(guó)務(wù)院統(tǒng)籌，規(guī)范了地方政府的債務(wù)問(wèn)題。

　　南方日?qǐng)?bào)：怎樣做才有助于緩解“跑部錢進(jìn)”的現(xiàn)象？

　　劉劍文：目前，我國(guó)每年轉(zhuǎn)移支付和稅收返還資金超過(guò)4萬(wàn)億元。

　　逐步強(qiáng)化公眾對(duì)預(yù)算的監(jiān)督，有利于促進(jìn)地區(qū)間的公共服務(wù)均等化。但要徹底改善這一現(xiàn)象，有待完善更詳細(xì)的相關(guān)條例。

　　政府全部收入和支出納入唯一賬戶

　　南方日?qǐng)?bào)：《預(yù)算法》修正案最終恢復(fù)了現(xiàn)行法中“中央國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)由中國(guó)人民銀行經(jīng)理”的規(guī)定。在你看來(lái)，其意義在哪里？

　　劉劍文：按照通常的做法，錢和賬應(yīng)該分開(kāi)管理，財(cái)政部管賬，相當(dāng)于是“會(huì)計(jì)”，央行經(jīng)理國(guó)庫(kù)就等于是管錢，承擔(dān)了“出納”的職能。比如，財(cái)政部開(kāi)一個(gè)單子要花一筆錢，“出納”央行有權(quán)審查這一單子是否符合規(guī)定，一旦央行這一職能取消，財(cái)政部的權(quán)力將進(jìn)一步擴(kuò)大。

　　“中央國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)由中國(guó)人民銀行經(jīng)理”，意味著人民銀行對(duì)財(cái)政部多了一道監(jiān)管，資金的開(kāi)支多了一道防火墻。換言之，建立現(xiàn)代政府預(yù)算管理制度的必要前提條件之一，是實(shí)行國(guó)庫(kù)單一賬戶制度，將政府全部收入和支出納入這個(gè)唯一的賬戶，全部政府收入由納稅人的賬戶直接進(jìn)入國(guó)庫(kù)單一賬戶。

　　 政府和部門的預(yù)算都要公開(kāi)

　　南方日?qǐng)?bào)：《預(yù)算法》明確提出用預(yù)算“規(guī)范政府收支行為”，對(duì)于權(quán)力的規(guī)范，此次修法如何體現(xiàn)？

　　劉劍文：這場(chǎng)預(yù)算制度改革，對(duì)于包含一般公共財(cái)政收入、政府性基金收入、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算在內(nèi)的全口徑財(cái)政收入已超20萬(wàn)億元的中國(guó)來(lái)說(shuō)，意義重大。

　　《預(yù)算法》明確了各級(jí)政府依據(jù)法定權(quán)限作出決定或者制定行政措施，凡涉及增加或者減少財(cái)政收入或者支出的，應(yīng)當(dāng)在預(yù)算批準(zhǔn)前提出并在預(yù)算草案中作出相應(yīng)安排。

　　預(yù)算公開(kāi)，是全面的公開(kāi)。既包括中央預(yù)算，也包括地方預(yù)算，預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算都要公開(kāi)。不但政府預(yù)算要公開(kāi)，部門預(yù)算也要公開(kāi)。

　　此外，約束預(yù)算，明確了嚴(yán)肅追責(zé)。第92條明確，“違反本法規(guī)定，進(jìn)行預(yù)算調(diào)整的”，將對(duì)負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員追究行政責(zé)任。第94條則更加嚴(yán)格：違反本法規(guī)定“挪用重點(diǎn)支出資金，或者在預(yù)算之外及超預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)樓堂館所的，責(zé)令改正，對(duì)負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予撤職、開(kāi)除的處分?！?龍金光)